Эволюция правового статуса политических партий в России
Автор: Курочкин Анатолий Васильевич
Журнал: Власть @vlast
Рубрика: Право
Статья в выпуске: 9, 2012 года.
Бесплатный доступ
В статье рассматриваются особенности развития правового статуса политических партий в РФ в исторической перспективе и на современном этапе. Анализируется как законодательство, действовавшее в России в начале ХХ в., так и современное российское федеральное законодательство, регулирующее деятельность политических партий.
Политическая партия, правовой статус политических партий, многопартийность, законодательная власть, федеральный закон "о политических партиях", федеральное собрание российской федерации
Короткий адрес: https://sciup.org/170166569
IDR: 170166569
Текст научной статьи Эволюция правового статуса политических партий в России
В первые в русской истории политические партии стали объ-ектом самостоятельного правового регулирования и приоб-рели вполне определенный правовой статус в начале XX в. В то время они были совершенно новым для общества и государства политическим институтом. Затем правовая традиция многопартий-ности прервалась на длительный срок, и лишь в 1990-х гг партии возродились в иных условиях. Несмотря на перерыв, процессы пар -тийного строительства последних двух десятилетий в определен ной степени можно считать отражением правового опыта России начала XX в. При сопоставлении становится очевидным, что суще -ствует определенное сходство в партийном развитии начала про шлого столетия и современности. На наш взгляд, можно провести историко правовые параллели, выделив наиболее характерные осо бенности правового статуса политических партий в России.
Для правовой системы России типично отсутствие термина «политическая партия» как в Основных государственных законах Российской империи 1906 г., так и в действующей Конституции РФ. Действительно, ст. 80 Основных государственных законов Российс-кой империи вслед за Манифестом 17 октября 1905 г. закрепила право граждан свободно «образовывать общества и союзы в целях, не про -тивных законам»1. Аналогично этому и Конституция РФ 1993 г. про -возглашает «право на объединение», предусматривая гарантию сво-боды деятельности общественных объединений2. Справедливости ради следует заметить, что в ч. 3 ст. 13 Конституции РФ упоминается о политическом, идеологическом многообразии и многопартийно -сти. Представляется, что данная стойкая «неприязнь» законодателя к термину «политическая партия» в конституционных актах может объясняться уже сформировавшейся традицией российского права, а формулировка советской Конституции о руководящей роли КПСС была скорее проявлением особенностей режима3.
Политическая партия, как в современной России, так и в
Российской империи, — это разновидность политического объединения, деятельность которого направлена на реализацию поли -тической власти. В отличие от обществен -ного объединения, партии в России созда ются для участия в политической жизни, и этот факт позволяет нам характеризовать их как особый вид общественных объеди -нений. В ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» политическая партия определяется как «общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в полити ческой жизни общества посредством фор мирования и выражения их политической воли; участия в общественных и полити-ческих акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной вла сти и органах местного самоуправления»1. Такая формулировка появилась в данном федеральном законе не случайно, т.к., действительно, долгое время до его при нятия деятельность политических партий регулировалась только различными зако нами об общественных объединениях. И согласно сложившейся правопримени -тельной практике политическая партия в России продолжала оставаться разновид ностью общественного объединения, но с политическими функциями и правами2.
Если взглянуть в историю, то стоит отметить, что Манифест 17 октября 1905 г. создал возможность свободного образо вания в Российской империи легальных политических партий. Наряду с полити-ческими партиями, в России стало обра зовываться множество профессиональ ных союзов и объединений, носивших отчасти политический характер: на левом фланге находились профессиональные рабочие союзы, действовавшие под влия нием социал демократов, и так называе мый Всероссийский крестьянский союз, на который оказывали влияние эсеры; на правом — Совет объединенного дворян - ства. Интересы торгово - промышленного класса представляли биржевые комитеты, крупной и влиятельной организацией был Совет съездов горнопромышленни ков юга России (с центром в Харькове). Деятельность этих организаций, объеди-нений и союзов регламентировалась нор мами конституционного, административ ного и гражданского права.
В законодательстве Российской импе рии политические партии считались раз новидностью союзов и обществ, т.е., по сути, общественными объединениями. Временными правилами об обществах и союзах от 4 марта 1906 г. обществом при -знавалось «соединение нескольких лиц, которые, не имея задачи получения для себя прибыли от ведения какого либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель», а союзом — «соединение двух или нескольких таких обществ»3. В условиях реформирования российской государ ственности, несомненно, следовало бы поощрять свободу образования союзов и организаций для скорейшего формирова ния гражданского общества в стране, роста правосознания населения, его политиче ской активности и культурного уровня.
Однако неограниченная свобода союзов может привести к созданию радикальных и экстремистских организаций. В силу этого Временными правилами об обществах и союзах запрещались общества, преследо вавшие цели, противные общественной нравственности, воспрещенные уголов ным законом или угрожавшие обществен ному спокойствию и безопасности, а также управляемые учреждениями или лицами, находившимися за границей, если обще ства эти преследовали политические цели. Введенные ограничения были вполне оправданными и не утратили свей акту альности и в настоящее время, поскольку, как мы видим, они отражены в действую щем федеральном законе «О политических партиях». Негативный эффект такого рода ограничений во Временных правилах об обществах и союзах заключался в том, что таким образом запрещалась деятельность подавляющего большинства оппозици онных политических структур, что было связано со стремлением сохранить устои самодержавного режима.
Все нормы, регламентировавшие де -ятельность общественных объединений, в то время носили специфический ограни -чительный характер. Известный русский юрист В.В. Ивановский писал: «В эпохи сравнительно низкого уровня жизни го сударства склонны смотреть на общества и собрания не столько с точки зрения их полезности, сколько с точки зрения их опасности для самой государственной организации. Отсюда разного рода стесни -тельные полицейские меры, всюду прак тиковавшиеся в периоды абсолютного режима»1. Другой известный правовед В.Г Матвеев отмечал, что «законодатель-ство о праве союзов и собраний в таких государствах направляется, обыкновенно, не столько к обеспечению их свободы, сколько к устранению возможных злоупо треблений этой свободой»2.
Россия только начинала свой путь к фор -мированию основ правового государства, и в определенной степени указанные ограни чения были оправданны на начальном этапе развития государственности. Но с течением времени они должны были измениться в либеральную сторону (именно к этому безуспешно стремились кадеты и социал демократы). Учитывая, что политические общественные объединения и политиче ские партии были новыми явлениями обще ственной жизни, пока не проявившими себя должным образом в качестве участников политического процесса, в нормативных актах они четко не разграничивались, что было явным недостатком. Деление союзов и объединений на политические и неполити ческие (последние ставят целью извлечение прибыли) было односторонним, не решало возникавших проблем и создавало трудно сти правоприменения.
Временные правила об обществах и сою -зах, а также о собраниях от 4 марта 1906 г.3, несмотря на их ощутимые недостатки, могут считаться «партийным» законо дательством, действовавшим в России в период с марта 1906 г. по апрель 1917 г., по -скольку они законодательно закрепляли право на объединения и собрания, ранее провозглашенное Манифестом 17 октября 1905 г.
В новейшей российской партийной истории наблюдалась аналогичная ситуа ция. Правовое регулирование процесса партогенеза начиналось практически «с нуля», так же как и в России начала XX в. Однако правовым основанием возрож дения многопартийности стало не раз решение создания и деятельности поли тических партий и объединений (как в Манифесте от 17 октября 1905 г.), а, напро-тив, исключение из текста последней советской Конституции нормы о полити-ческом и правовом господстве единствен ной партии. Как и в начале XX в., в России 1990 -х гг. отсутствовало полноценное специальное законодательство о партиях, что, несомненно, не могло способствовать повышению эффективности правового регулирования создания и деятельности политических партий.
14 июля 2001 г. вступил в силу федераль-ный закон «О политических партиях», что явилось началом качественно нового этапа институционализации политиче ских партий в новейшей истории России. Принятию закона предшествовали споры по нескольким законопроектам: пре -зидентскому, проекту ЦИК Российской Федерации и нескольким альтернативным проектам, в результате которых был при нят проект ЦИК, характеризовавшийся как наиболее жесткий по характеру предъ являемых к политическим партиям тре бований4. Выбор наиболее жесткого по своему характеру законопроекта являлся в определенной степени выражением правовой традиции развития российского права.
Стоит отметить, что нормальное функционирование парламента в целом и каж дой из его палат в отдельности возможно только в том случае, если права парла ментских партий не ущемляются, если они имеют реальную возможность участвовать в работе парламента и реализации всех его полномочий. Это — необходимое условие перевода политической борьбы в легальные парламентские рамки, формирования и деятельности всех парламентских партий, как правящих, так и оппозиционных. Данный вопрос напрямую связан с выделением основных направлений правового регулирования деятельности политических партий в парламенте и выявлением границ такого регулирования, т.е. пределов вмешательства государства во внутрипартийную жизнь.
Необходимо обратить внимание на существующую параллель между законами 1906 и 2001 г. Первый правительственный законопроект, отличавшийся максимальной консервативностью и строгостью по отношению к обществам и союзам, запрещал большинство образовавшихся партий (легальными признавались лишь правые течения и октябристы как партия, поддерживавшая линию царских реформ).
Одной из особенностей правового статуса политических партий в России также является характер их участия в формировании исполнительной власти. Если на Западе большинство партий возникало из парламентских фракций, на основе которых в дальнейшем создавалось правительство, то в России политические партии возникали традиционно для того, чтобы принять участие в выборах и сформировать парламентскую фракцию, а прерогатива формирования правительства оставалась за главой государства (монархом) без опоры на парламент. В современной России с ее полупрезидентской формой правления партии по-прежнему крайне ограничены в возможности влиять на состав правительства. Согласно Конституции РФ, их роль сводится лишь к рассмотрению в парламенте кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, которую предлагает президент РФ. При трехкратном отклонении кандидатур премьер-министра Государственная Дума распускается. Это положение Конституции РФ никак не добавляет политического веса ни Государственной Думе, ни политическим партиям, представители которых как раз и составляют депутатский корпус нижней палаты парламента. Таким образом, мы видим, что традиция отстранения партий от участия в формирования правительства продолжается.
Одним из препятствий на пути формирования развитой партийной системы является изменчивый характер законо- дательства. Как пишет А.Е. Любарев, «все время, начиная с 1988 года, в СССР и затем в России шло становление избирательной системы. Законодательство о выборах и референдумах постоянно менялось. Каждая новая избирательная кампания проходила по новому закону»1. Политические партии заинтересованы в стабильных «правилах игры», а зачастую нестабильность конституционного законодательства вызвана лишь требованиями текущего момента.
Сложность и противоречивость процесса институционализации политических партий в начале прошлого века и в современной России объясняются тем, что правовая регламентация статуса и деятельности политических партий в стране была новым явлением в правовой жизни России. Сказывался недостаток опыта правового регулирования: для России начала прошлого века он полностью отсутствовал, а для современной России правовая традиция многопартийности была прервана.
На наш взгляд, анализ истории правовой регламентации статуса политических партий в российском государстве позволяет приблизиться к решению целого ряда современных проблем, которые перекликаются с проблемами российской многопартийности начала XX столетия. При определении правовых ограничений функционирования политических партий сегодня необходимо учесть прежний исторический опыт: чрезмерное ограничение свободы партий негативно сказывается на политическом процессе, ведет к его радикализации и появлению внесистемной оппозиции.
Нахождение баланса между свободой и ограничениями деятельности партий до сих пор является насущной проблемой российского конституционного права. Ее решение лежит в плоскости сочетания интересов государства и общества, всех социальных групп. Кроме того, необходимо, чтобы законодательство о политических партиях не носило декларативный характер, а неукоснительно исполнялось и защищалось государством. Именно тогда политические партии станут эффективным политическим институтом, способным решить многие проблемы российского общества.