Эволюция российского федерализма в постсоветский период: этапы, тенденции, перспективы

Введение . После распада СССР Российская Федерация преодолела значительный период политической и административно-территориальной трансформации, позволяющий провести ретроспективный анализ развития федерализма. Одна из существенных черт, определивших лицо нашей государственности на современном этапе, – полиэтничность российского общества. Эта особенность делает важнейшей задачей в области внутренней национальной политики обеспечение согласования общегосударственных интересов и интересов всех населяющих Российскую Федерацию народов, налаживание их всестороннего сотрудничества, развитие языков и культур. Не менее серьезной задачей выступает преодоление социально-экономической дифференциации российских регионов с выраженным этническим компонентом, повышение качества и эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ во взаимодействии с федеральным центром. Особую остроту приобретает неизменная зависимость бюджетов субъектов Российской Федерации, республик СКФО (Дагестан, Ингушетия, Чечня, Карачаево-Черкессия), ЮФО (Калмыкия, Крым) и СФО (Республика Алтай, Тыва), от поступлений из федерального бюджета. Все эти проблемы заставляют ученых и политиков-практиков вновь и вновь обращаться к дискуссии о тенденциях и перспективах развития российского федерализма.

Воссоединение с Республикой Крым в 2014 г. стало первым фактом расширения круга субъектов федерации путем включения новых членов. Данный процесс получил свое развитие с присоединением новых территорий в 2022 г., что также актуализирует проблематику прогнозирования будущего российской государственности.

Цель статьи – на основе ретроспективного анализа выявить этапы, тенденции и перспективы развития российского федерализма.

Дискуссия о путях развития российского федерализма . Развитию российского федерализма уже посвящена масса исследований как отечественных, так и зарубежных авторов. Дж. Кан выделяет три стадии развития российского федерализма в 1990-е гг.: 1) «стадия ожидания», связанная с «парадом суверенитетов», именно тогда Б.Н. Ельцин использовал центробежные движения в различных частях РСФСР в борьбе с руководством СССР, что сделало его самого уязвимым, когда он возглавил федеральный центр; 2) «стадия переговоров», которая привела к подписанию Федеративного договора в марте 1992 г.¹ и завершилась принятием Конституции РФ² в декабре 1993 г.; 3) «стадия аннулирования» – «парад договоров» между федеральным центром и отдельными субъектами. Путинский период развития федерализма Дж. Кан назвал движением «к диктатуре права», установившим приоритет Конституции и федерального законодательства в правовой иерархии (Kahn, 2001: 375–377).

Признанный специалист по российскому государственному строительству К. Росс заявляет, что федерализация в нашей стране вообще была «сорвана из-за слабой гражданской культуры и недостатка демократических федеративных традиций» (Ross, 2022: 210). Почему-то опыт существования РСФСР, заложившей основы современного административно-территориального деления, им в расчет не берется. Более того, К. Росс назвал федеративную реформу В.В. Путина «радикальной атакой на федерализм» (Ross, 2000: 138), а в более поздней работе отметил, что «на самом деле, Россия – квази-унитарное государство в федеральной одежде» (Ross, 2022: 212).

По нашему мнению, однобокий взгляд на тот путь, который прошел российский федерализм, неприемлем. Более того, стадии и этапы его развития показывают, что весь этот процесс был поиском наиболее оптимальной модели в сложившихся реалиях.

Дискуссионным остается вопрос сохранения этнотерриториального характера федеративного устройства России. М.Х. Фарукшин говорил, что, с одной стороны, он формирует основы для социальной интеграции и стабильности в обществе, а с другой – при определенных условиях могут возникнуть центробежные тенденции и угроза целостности государства на основе этнической мобилизации. Исследователем отмечалась также ценность этнической федерации в возможности удовлетворения интересов коренных народов России по сохранению своего языка, культуры и традиций (Фарукшин, 2017: 105).

Между тем в последние годы растет число ученых, которые характеризуют современное состояние федеративных отношений как тяготеющее к унитарной форме государства. Так, А.Л. Бредихин и Н.П. Парфенов заявляют, что «фактически воспроизведена имперская модель управления территорией России, которая учитывает особенности отдельных местностей и соответствует исторически сложившимся традициям властвования» (Бредихин, Парфенов, 2022: 14). Они аргументируют свою точку зрения тем, что Советский Союз в свое время также оставался имперским государством, но в «федеративной юридической “оболочке”» (Бредихин, Парфенов, 2022: 16).

Утверждение о движении к унитаризму еще можно принять во внимание, оценивая бюджетный процесс в России. Действительно, в системе отечественной вертикальной модели бюджетного федерализма, несмотря на наличие в ней трех уровней финансирования (федерального, субъекта РФ и местного), процесс централизован по типу унитарного государства, что не умаляет важности поддержания экономической эффективности в регионах и на местах. Российские специалисты не раз указывали на то, что «примерно в 40 % регионов совокупные поступления обеспечивают профицит их бюджетов и участие этих регионов (в разной степени) в решении общегосударственных задач, а 60 % регионов» сохраняют зависимость от дотаций и других безвозмездных поступлений из федерального бюджета (Лавровский, Горюшкина, 2021: 143).

Что касается тенденции к унитаризму, то, по нашему мнению, ценность и уникальность российского опыта федеративных отношений – разумное сочетание этнического и административно-территориального компонентов. Народы России реализовали свое право на национальное самоопределение в форме республик в составе РФ, автономных округов, автономной области, а также в качестве субъектов национально-культурного (экстерриториального) самоопределения – национально-культурной автономии1. Потенциал развития российского федерализма далеко не исчерпан и связан с перспективами появления новых субъектов по модели воссоединения с Республикой Крым. Вхождение в состав России Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей осенью 2022 г. поставило новые задачи по адаптации их правовой системы, органов власти, бюджетного процесса и социальной политики к общероссийским стандартам. Поэтому довольно неожиданно читать в работах признанных специалистов по российскому федерализму И.М. Бусыгиной и М.Г. Филиппова, что в настоящее время «сохраняются лишь формальные оболочки федеративных институтов», а «исследования России именно как федерации утратили научный смысл» (Бусыгина, Филиппов, 2020: 19).

Более взвешенной, на наш взгляд, является точка зрения А.Д. Гулякова, который характеризует современный этап укрепления позиций федерального центра как «обновленный централизованный федерализм», справившийся с опасным для единства государства периодом истории 1990-х гг. (Гуляков, 2020: 167).

Стадии и тенденции развития российского федерализма . Практически все исследователи сходятся в оценке первого этапа, охватившего 1990–1993 гг., и называют его «парадом суверенитетов». Он начался принятием деклараций о суверенитете автономных республик и областей РСФСР. Многие их руководители заявляли, что будут участвовать в обновленном договоре наряду с союзными республиками. После распада СССР бывшие российские автономии повысили свой статус до республик в составе Российской Федерации и приняли собственные конституции, в первых главах которых фигурировало понятие «суверенитет». Также в этот период в республиках в составе РФ был введен пост президента, заимствованный из западных политических систем, – так региональные власти подчеркивали свои претензии на политическую самостоятельность.

Второй этап (1994–1999 гг.) показывает, что страна начала движение в сторону «договорной модели» федерализма. Основания для развития данной модели заложил Федеративный договор, подписанный между центром и «суверенными республиками» 31 марта 1992 года2. От него отказались лишь Чечня и Татарстан. Несмотря на принятие 12 декабря 1993 г. Конституции РФ3, которая четко определяла предметы ведения федерации, субъектов и совместного ведения, в середине 1990-х гг. в политическую практику вошло заключение двусторонних договоров между федеральным центром и субъектами. Примером может служить документ, подписанный в 1994 г. между РФ и Республикой Татарстан, который дал субъекту исключительное право распоряжаться землей и ресурсами, создавать систему государственных органов, формировать бюджет, иметь свое гражданство и участвовать в международных соглашениях1. К 1998 г. существовало уже 42 подобных документа между центром и регионами. Договор о мире от 12 мая 1997 года, подписанный между РФ и Чеченской Республикой (Ичкерией)2, также можно рассматривать в рамках «договорной модели». Примечательно, что в документе фигурировало неконституционное название Чечни.

Третий этап – назовем его «наведением конституционного порядка» – пришелся на 2000– 2003 гг. В 2000 г. была введена система семи федеральных округов, изменен порядок формирования Совета Федерации, лишивший глав субъектов РФ возможности самим представлять регион в законотворческом процессе, при этом они наделялись правами по отрешению от должности глав муниципальных образований. Важнейшим шагом по укреплению федерализма стало определение Конституционного Суда РФ, принятое 6 декабря 2001 года: «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России»3. Тем самым устанавливался приоритет Конституции РФ и федеральных законов над Федеративным договором и договорами о разграничении полномочий, снимался вопрос о наличии гражданства республик, прав на недра и заключения международных договоров. Все конституции субъектов, содержащие понятие «суверенитет» применительно к региону, были отредактированы. Ряд подписанных в 1990-е гг. договоров был расторгнут по инициативе регионов, другие – не были продлены после истечении срока действия, например, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и Республикой Татарстан от 26.06.2007 г.4 Важным шагом по «наведению конституционного порядка» стало успешное проведение контртеррористической операции в Чечне. Положения новой Конституции Чеченской Республики, принятой в марте 2003 г.5, определяли статус Чечни как субъекта РФ.

Четвертый этап – усиление централизации и укрепление вертикали власти – проявился в трех важных процессах. Во-первых, в изменении способа организации исполнительной власти в субъектах РФ с избрания глав регионов на назначение. После теракта в Беслане в сентябре 2004 г. Президент В.В. Путин выступил с предложением заменить выборы высших должностных лиц в субъектах на назначение их законодательными собраниями по представлению Президента России. Период назначений повлиял и на статус глав субъектов РФ, постепенно сами региональные элиты отказались от института президентства, как пережитка «парада суверенитетов». Во-вторых, в процессе укрупнения российских регионов (2003–2008 гг.), который был направлен на слияние этнических автономных округов с соседними «русскоязычными» субъектами. Как правило, мотивы укрупнения были экономические, однако многие тогда усматривали в этом процессе начало нивелирования этнического компонента в нашей федеративной системе. Таким образом, Коми-Пермяцкий автономный округ объединился с Пермской областью в Пермский край, Долгано-Ненецкий и Эвенкийский автономные округа влились в Красноярский край, в состав Иркутской области вошел Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Агинский Бурятский автономный округ слился с Читинской областью в Забайкальский край. Укрупнения проводились после референдумов в объединяющихся субъектах в соответствии с Конституцией РФ (ст. 67). В-третьих, в изменении принципов формирования представительных органов власти субъектов РФ вследствие укрепления партийной системы. В 2001 г. был принят закон «О политических пар-тиях»6, запретивший называть партии именами конкретных лиц, устанавливать этнические, религиозные и другие ограничения для членства, а также потребовавший регистрации региональных отделений партии не менее чем в половине субъектов РФ. А Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установил, чтобы половина депутатов представительных органов власти субъектов РФ избиралась по партийным спискам1. Все это способствовало унификации форм и процедур публичной политики в регионах России.

Следующий пятый этап – назовем его «борьбой за эффективность управления» – начинается в 2012 году с возвращением В.В. Путина на пост Президента РФ. Во-первых, была предпринята попытка прямого министерского управления над проблемными и окраинными территориями. Первым в этом отношении стало Министерство по развитию Дальнего Востока, учрежденное Указом Президента № 636 от 21 мая 2012 г.2 С 12 мая 2014 г. по 21 января 2020 г. существовало Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа. После воссоединения Республики Крым с Россий относительно недолго существовало Министерство по делам Крыма (с 31 марта 2014 г. по 15 июля 2015 г.). В настоящее время осталось только Министерство по развитию Дальнего Востока и Арктики, причем министр одновременно является полномочным представителем Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе. Таким образом, попытка министерского прямого управления оправдала себя лишь в вопросе взаимодействия с удаленными территориями, тогда как в двух других случаях от этой идеи отказались. Во-вторых, важным событием этого этапа стал возврат выборов глав субъектов РФ, причем соответствующий Федеральный закон № 30–ФЗ, принятый в апреле 2013 г.3, позволял субъектам самостоятельно решать, будет ли высшее должностное лицо избираться населением региона или депутатами его законодательного (представительного) органа путем прямого голосования. В настоящее время субъекты РФ, принявшие решение о проведении непрямых выборов главы региона голосованием депутатов, – это республики Северного Кавказа (кроме Чеченской Республики), Республика Крым, а также Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий и Ненецкий автономные округа. В-третьих, в этот период проводилась работа над нормативно-правовой базой по оценке эффективности региональной власти. Хотя процесс нормотворчества в этой сфере начался в 2007 г., именно в период с 2012 по 2019 гг. было последовательно принято три указа Президента, предлагавших каждый раз обновленный перечень критериев оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ4.

Шестой этап развития российского федерализма связан с внешними вызовами, борьбой с COVID-19 и проведением специальной военной операции на Украине и берет свое начало в 2020 г. Он ознаменовался расширением зоны ответственности высших должностных лиц субъектов РФ и усилением горизонтальных связей между регионами. Изменения наметились уже в апреле 2020 г. в связи с расширением полномочий губернаторов в борьбе с пандемией.

Соответствующий указ Президента РФ позволял главам субъектов в зависимости от конкретной эпидемиологической ситуации в регионе устанавливать ограничения передвижения граждан и транспортных средств, ограничивать деятельность предприятий и принимать другие необходимые меры5. Несмотря на узость сферы ответственности, данный факт говорит об осознании, что размеры страны могут потребовать неунифицированного подхода к управлению конкретными регионами в условиях кризиса.

Объявляя частичную мобилизацию 21 сентября 2022 г.6, Президент возложил на глав субъектов РФ обязанность обеспечить призыв граждан в количестве и в сроки, обозначенные Министерством обороны. Многие субъекты выделили дополнительную помощь семьям мобилизованных, исходя из бюджетных возможностей, а также взяли на себя обязательства по их снаряжению. Кроме того, губернаторы активно работали с обращениями граждан по проблемам, возникавшим в ходе проведения частичной мобилизации.

Одним из толчков для укрепления горизонтальных связей между субъектами РФ стали изменения, принятые в Бюджетном кодексе РФ и разрешившие регионам с начала 2020 г. передавать друг другу субсидии (финансовые средства и товары) на безвозмездной основе (ст. 135 БК РФ)1. Данные меры были предприняты в рамках антикризисной политики государства, но несут в себе значительный потенциал для укрепления межрегионального взаимодействия. Уже в ноябре 2022 г. в Бюджетный кодекс были внесены новые поправки, которые закрепили права субъектов РФ предоставлять кредиты другим регионам на срок до 3 лет2. Также следует подчеркнуть тот факт, что в условиях проведения СВО взаимодействие между регионами получило дополнительный импульс к развитию. Субъекты РФ на своем примере начали демонстрировать новым административно-территориальным единицам, вошедшим в состав России, силу горизонтальных связей. Например, в августе 2022 г. было подписано соглашение между Тверской областью и городом Бердянск Запорожской области3. В рамках данной договоренности предусматриваются отдельные виды помощи жителям Бердянского района. Кроме того, Липецкая область выделила денежные средства и трудовые ресурсы на восстановление Володарского района ДНР и города Мариуполь4. Примеры расширения горизонтальных связей и те усилия, которые предпринимают многие регионы нашей страны по интеграции новых субъектов в РФ, недвусмысленно говорят об укреплении единства страны при соблюдении важного принципа федерализма – распределения полномочий и ответственности. В настоящее время над восстановлением инфраструктуры в новых субъектах работают более 40 тыс. строителей из 56 регионов РФ5.

Заключение . Обозначенные шесть этапов позволяют говорить, что новейшая российская государственность прошла сложный путь поиска оптимальной модели федерализма. После периода «парада суверенитетов» начала складываться «договорная модель» федерализма, причем принятая в конце 1993 г. Конституция не работала в полной мере. Потребовался период «наведения конституционного порядка», а вслед за ним достижение необходимого уровня централизации за счет назначения глав субъектов, укрепления партийной системы и унификации правил организации представительных органов субъектов РФ. Период с 2012 по 2019 гг. характеризуется поиском новых эффективных моделей управления, что проявилось в попытках прямого министерского контроля над проблемными и окраинными территориями и борьбе за повышение качества регионального управления. Наконец, современный нам период развития федерализма связан с внешними вызовами (борьбой с пандемией и проведением специальной военной операции на Украине), которые потребовали повышенной ответственности глав субъектов за эпидемиологическую обстановку, проведение мобилизации и другие социальные вопросы. Параллельно шло развитие горизонтальных связей между субъектами, что сейчас выражается в возможности предоставления безвозмездной помощи, кредитов, а также активном участии регионов в восстановлении инфраструктуры новых территорий РФ. Поэтому мы не готовы согласиться с теми специалистами по федерализму, кто говорит об «унитарном» и «имперском» характере современной России. Несмотря на трудный и противоречивый путь, перспективы развития нашего государства связаны с подлинно федеративными принципами: конституционализмом, распределением полномочий, единством на основе налаживания прочных и дружественных связей между субъектами при сохранении этнического и культурного многообразия.