Эволюция системы оценки ключевых индикаторов эффективности для губернаторов в России: от административного контроля к стратегическому управлению

,

Введение . В условиях значительной территориальной дифференциации и неоднородности регионов эффективное управление на уровне субъектов Федерации становится критически важным для достижения национальных целей развития. Анализ данных Росстата позволяет сделать вывод о наличии существенных различий в темпах роста перечисленных показателей (объемов используемых на территориях экономических ресурсов (трудовой потенциал, основные фонды); производимых товаров и услуг (валовой региональный продукт (ВРП) на душу населения); благ, приобретаемых расположенными на них экономическими субъектами (уровень жизни населения)), как между федеральными округами РФ (ФО), так и внутри них – между субъектами РФ (СФ), а также и между относящимися к ним территориями (Устинович, 2020). Смягчение социального неравенства регионов – важнейшая задача. Оно способствует росту человеческого капитала, социальной и территориальной мобильности, модернизации ценностей и образа жизни (Зубаревич, 2014). Одним из инструментов сглаживания территориальной дифференциации и повышения эффективности регионального управления является внедрение системы ключевых показателей эффективности, позволяющих объективно оценивать деятельность высших должностных лиц субъектов РФ – губернаторов. В современной мировой теории и практике управления система KPI – Key Performance Indicators (в России ее называют системой КПЭ (ключевых показателей эффективности) – является одним из общепризнанных инструментов (Аляутдинов, Галкин, 2015).

Актуальность темы настоящего исследования обусловлена необходимостью адаптации ключевых показателей эффективности губернаторов к современным вызовам и приоритетам государственной политики. В последние годы наблюдается тенденция к расширению перечня KPI, включающего не только экономические и социальные показатели, но и параметры, отражающие уровень доверия населения, развитие гражданского общества и реализацию национальных проектов. Выработаны показатели, наиболее интегрально показывающие качество управления субъектами. Они будут связаны с жизнью региона – это качество жизни, здравоохранение, образование, социальная сфера, экономическое развитие и нацпроекты1. Сказанное свидетельствует о стремлении к более комплексной и многомерной оценке деятельности региональных властей.

Цель настоящей статьи – проанализировать эволюцию перечня KPI для губернаторов и определить, каким образом трансформация этих показателей отражает меняющиеся социальноэкономические вызовы.

Объект исследования – государственная региональная политика Российской Федерации, а именно система оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ (губернаторов) с использованием ключевых показателей эффективности (KPI).

Предмет исследования – эволюция методов оценки эффективности государственной региональной политики через изменения перечня и содержания KPI для губернаторов, а также отражение этих изменений на адаптацию системы оценки к современным социально-экономическим вызовам и приоритетам государственной политики.

Методологическую основу исследования составляют: сравнительный анализ нормативных документов, контент-анализ перечней KPI, а также элементы институционального и политикоадминистративного подходов. Особое внимание уделяется анализу официальных указов и методических рекомендаций, регламентирующих систему оценки эффективности губернаторов, а также научным публикациям, посвященным вопросам регионального управления и оценки его результативности.

Таким образом, исследование направлено на выявление тенденций и особенностей развития системы оценки эффективности губернаторов в контексте современных требований к государственному управлению и обеспечения устойчивого развития регионов Российской Федерации.

Периодизация развития оценки эффективности регионального управления . Становление системы оценки эффективности регионального управления в России прошло несколько этапов, каждый из которых отражал изменения в государственной политике и административной практике.

2000-е гг.: формирование вертикали власти и административный контроль. В начале 2000-х гг. основное внимание уделялось укреплению вертикали исполнительной власти и установлению единых стандартов управления на региональном уровне. В 2007 г. был издан первый указ Президента Российской Федерации, определяющий перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ2. Первоначально в перечень входили 43 показателя, охватывающие демографические, экономические и социальные аспекты развития регионов. К 2010 г. их число увеличилось до 48.

Период 2007–2011 гг. характеризовался акцентом на базовые социально-экономические метрики: демография (естественный прирост населения), инвестиционная активность, задолженность по заработной плате, уровень преступности и ввод жилья. Эти показатели ориентировали региональные власти на устранение наиболее острых проблем переходного периода и укрепление вертикали власти.

2012–2018 гг.: усиление управленческого контроля и реализация «майских указов». После возвращения прямых выборов губернаторов в 2012 г. и издания «майских указов» Президента РФ1, система оценки эффективности была пересмотрена. В августе 2012 г. перечень показателей был сокращен до 11 пунктов2, акцент был сделан на достижение конкретных социально-экономических результатов, таких как повышение заработной платы работников бюджетной сферы, развитие социальной инфраструктуры, повышение доступности дошкольного образования, эффективности бюджетных расходов и улучшение качества предоставляемых государственных услуг.

С 2019 г. по настоящее время: переход к мягкому управлению и персонализированной ответственности. В апреле 2019 г. был утвержден новый перечень из 15 показателей3, ориентированных на национальные цели развития и отражающих качество жизни населения. Система оценки стала более гибкой, с акцентом на стимулирование региональных властей через предоставление грантов за достижение высоких результатов. После 2020 г., под влиянием пандемии COVID-19, система KPI вновь претерпела изменения. В перечень были включены показатели устойчивости региональных систем здравоохранения, цифровой зрелости органов власти, меры по поддержке малого и среднего бизнеса, а также показатели устойчивости регионов к внешнеэкономическим шокам. В 2021 г. он был расширен до 20 показателей4, а в 2024 г. – до 215, что свидетельствует о стремлении к более комплексной оценке деятельности губернаторов. Также важно отметить, как перечень показателей адаптируется под актуальные вызовы: в 2024 г. добавлен пункт «Удовлетворенность участников специальной военной операции условиями для медицинской реабилитации, переобучения и трудоустройства».

Институциональные механизмы оценки . Система оценки эффективности регионального управления в России основывается на взаимодействии нескольких ключевых институтов.

Администрация Президента Российской Федерации играет ключевую роль в формировании перечня показателей и контроле за их выполнением. Аппарат Правительства обеспечивает координацию между федеральными и региональными органами власти, а также анализирует представленные регионами отчеты о достижении установленных показателей.

Министерство экономического развития Российской Федерации занимается разработкой методических рекомендаций по оценке эффективности, а также анализом социально-экономических показателей регионов. В 2019 г. глава Минэкономразвития Максим Орешкин подчеркнул, что новые показатели должны быть напрямую связаны с ценностями общества и отражать качество жизни в регионах и темпы развития экономики6.

Хотя система оценки остается централизованной, с четко установленными федеральными показателями, в последние годы наблюдается тенденция к децентрализации. Регионы получают больше автономии в выборе приоритетных направлений развития и адаптации федеральных показателей к местным условиям. Это позволяет учитывать региональные особенности и повышать эффективность управления на местах.

Таким образом, эволюция системы оценки эффективности регионального управления в России отражает стремление к более гибкому и ориентированному на результат подходу, учитывающему как федеральные приоритеты, так и региональные особенности.

Ключевые показатели эффективности: от простых метрик к стратегическим индикаторам . Современная система KPI дифференцируется по нескольким функциональным блокам, среди которых:

– социально-экономические: уровень доходов населения, продолжительность жизни, доля граждан, имеющих уровень финансового обеспечения ниже прожиточного минимума, темпы роста инвестиций и валового регионального продукта (ВРП);

• –    управленческие: исполнение бюджетов, цифровизация государственных услуг, уровень стратегического планирования, реализация национальных проектов;

• –    политико-коммуникационные: индекс доверия к власти, уровень вовлеченности граждан, оценка населения деятельности органов власти;

• –    экологические и цифровые (новое поколение): уровень цифровой зрелости субъектов РФ (по методике Минцифры), эффективность обращения с отходами, качество атмосферного воздуха, использование возобновляемых источников энергии (ВИЭ)¹.

Подобная классификация позволяет более точно отражать специфику и приоритеты государственной политики в различных ее проявлениях.

KPI как инструмент оценки влияет не только на результаты, но и на поведение региональных управленцев. Среди политико-административных последствий можно выделить следующие:

• –    стимулирующий и санкционирующий эффект: результаты оценки напрямую влияют на распределение федеральных дотаций, включая гранты за достижение наилучших показателей. Система рассчитана на поощрение, а не на наказание. Суть идеи в том, что в зависимости от результатов отчетов по новым ключевым показателям деятельности, которые, очевидно, совпадают с темами национальных проектов, регионы будут получать от федерального центра некие гранты²;

• –    карьерная прозрачность: эффективность по KPI становится фактором при принятии решений о продлении или прекращении полномочий губернаторов, что повышает управленческую конкуренцию;

• –    рост давления и результат-ориентированность: KPI формируют культуру ответственности за результат, способствуют внедрению проектного управления, но при этом могут усиливать отчетный формализм и снижать инициативность в нестандартных ситуациях.

Таким образом, система KPI развивается от простой формы мониторинга к стратегическому инструменту выстраивания единого управленческого пространства.

KPI как отражение актуальных вызовов государственной политики . Пандемия COVID-19 в 2020 г. стала серьезным испытанием для системы государственного управления, включая механизмы оценки эффективности деятельности губернаторов. В ответ на новые вызовы были внедрены антикризисные индикаторы, ориентированные на здравоохранение, уровень безработицы и поддержку малого и среднего бизнеса. Это позволило оперативно оценивать эффективность региональных мер по борьбе с пандемией и ее социально-экономическими последствиями.

Гибкость системы KPI в этот период проявилась в приоритезации «реального результата» над формальными показателями. Например, акцент был сделан на фактическом снижении уровня заболеваемости и смертности, обеспечении доступности медицинской помощи и поддержке занятости населения.

Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»3 определил ключевые направления развития страны, включая здравоохранение, образование, жилье и городскую среду, экологию, производительность труда и поддержку занятости, а также цифровую экономику. Впоследствии

Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 4741 были установлены национальные цели развития до 2030 г., что потребовало синхронизации региональных KPI с федеральными стратегиями.

В результате в систему оценки эффективности губернаторов были интегрированы показатели, отражающие прогресс в достижении национальных целей, такие как уровень бедности, ожидаемая продолжительность жизни, уровень образования и цифровая трансформация. Это обеспечило более тесную увязку региональной политики с общенациональными приоритетами.

Современные вызовы, обусловленные цифровой трансформацией и экологической устойчивостью, нашли отражение в системе KPI для губернаторов. В частности, были внедрены показатели, оценивающие уровень цифровой зрелости регионов, включая цифровизацию государственных услуг, внедрение искусственного интеллекта и развитие цифровой инфраструктуры.

Кроме того, в ответ на глобальные экологические вызовы, в систему KPI были включены показатели, связанные с «зелёной экономикой» и устойчивым развитием, такие как эффективность использования природных ресурсов, снижение выбросов парниковых газов и развитие возобновляемых источников энергии.

Также усилилось внимание к политико-коммуникационным аспектам управления: в систему оценки были включены показатели, отражающие уровень доверия населения к власти и степень гражданской вовлеченности. Это подчеркивает важность эффективной коммуникации и обратной связи между властью и обществом в современном государственном управлении. Для выстраивания эффективной и своевременной коммуникации населения с органами власти на местах начали функционировать Центры управления регионами.

Таким образом, эволюция системы KPI для губернаторов отражает адаптацию государственной политики к актуальным вызовам, включая пандемию, цифровую трансформацию, экологические риски и необходимость укрепления доверия между властью и гражданами.

Проблемы и риски текущей модели KPI-оценки . Современная система оценки эффективности деятельности органов государственной власти с использованием ключевых показателей эффективности (KPI) сталкивается с проблемой формализма. Зачастую государственный служащий больше заинтересован в «хорошем отчете», чем в «хорошем результате» (Шебураков, 2014). Это проявляется в стремлении достигать целевых значений показателей любой ценой, что может приводить к искажению реальной картины и манипуляциям с данными. Такое поведение объясняется действием закона Гудхарта: «Когда мера становится целью, она перестает быть хорошей мерой» (Strathern, 1997). В результате показатели теряют свою объективность и становятся инструментом для демонстрации успехов, а не для реального улучшения ситуации.

Универсальные KPI, применяемые ко всем регионам, не учитывают их уникальные социально-экономические, географические и культурные особенности. Это приводит к тому, что одни регионы оказываются в более благоприятных условиях для достижения целевых значений, в то время как другие – сталкиваются с объективными трудностями. Например, показатели, связанные с уровнем цифровизации или экологической устойчивости, могут быть труднодостижимы для отдаленных или экономически менее развитых регионов.

Существующая система KPI в основном ориентирована на количественные показатели, такие как объем инвестиций, уровень безработицы или количество построенных объектов. Однако такие метрики не всегда отражают качество предоставляемых услуг, уровень удовлетворенности населения или степень инновационности региональной политики. Недостаточное внимание к качественным аспектам может привести к тому, что формально достигнутые цели не сопровождаются реальными улучшениями в жизни граждан.

Рекомендации по совершенствованию эффективности системы KPI-оценки . Для повышения эффективности системы KPI-оценки нами предлагаются следующие меры:

• –    дифференциация KPI по типологии регионов: разработка адаптированных показателей, учитывающих специфические условия и приоритеты каждого региона;

• –    введение гибридных (количественно-качественных) индикаторов: сочетание количественных данных с оценками качества предоставляемых услуг и уровня удовлетворенности населения;

• –    повышение транспарентности и открытости методик оценки: обеспечение доступа общественности и экспертного сообщества к методологиям расчета и интерпретации KPI, что способствует повышению доверия к системе оценки, стимулирует конструктивную критику и формирует предложения по ее улучшению.

Таким образом, для повышения эффективности системы KPI необходимо учитывать региональные особенности, внедрять качественные индикаторы и обеспечивать прозрачность оценочных процессов.

Заключение . Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что система ключевых показателей эффективности (KPI), применяемая для оценки деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, прошла значительную эволюцию – от инструмента административного контроля к более комплексному и стратегически ориентированному механизму государственного управления. На каждом историческом этапе – от 2000-х гг. до настоящего времени – трансформация перечня KPI отражала смену управленческих приоритетов, политических условий и социальных ожиданий.

Современная модель оценки все в большей степени ориентируется на достижение национальных целей развития, учет качества жизни населения, уровень доверия к власти, реализацию цифровых и экологических повесток. Однако несмотря на прогресс, сохраняется ряд существенных вызовов: формализм, универсализм подходов к различным регионам, а также ограниченность качественных индикаторов, не отражающих в полной мере социальную вовлеченность, инновационность и устойчивость регионального развития.

В условиях нарастающей сложности задач государственного управления и территориальной дифференциации России система KPI требует дальнейшей модернизации. Прежде всего, она должна учитывать региональные особенности, сочетать количественные и качественные параметры, обеспечивать открытость и прозрачность методик оценки. Необходимо усиление акцента на реальных результатах для граждан, а не на формальных достижениях.

Таким образом, ключевые показатели эффективности должны стать не просто инструментом контроля, а важным элементом стратегического управления, ориентированного на устойчивое развитие территорий и повышение доверия к государственным институтам. Обновленная система оценки может сыграть важную роль в формировании эффективной, справедливой и ответственной региональной политики в Российской Федерации.