Эволюция территориальных преобразований в России

В условиях мирового финансового кризиса актуализируются проблемы обеспечения эффективности и безопасности функционирования государства и устойчивости экономических преобразований. В числе факторов, оказывающих влияние на эти процессы, является обоснованность территориального размежевания.

Конец XX в. стал временем пристального внимания к проблеме совершенствования административно-территориального деления России. Выстроенная на протяжении XX в. под влиянием различных, а зачастую противоречивых факторов система административно-территориального управления Российской Федерацией не смогла полностью разрешить накопившиеся ранее проблемы и поставила новые. Характерными ее особенностями являются излишняя дробность; неравноценность субъектов Федерации по размерам территории, численности населения, природно-ресурсному и экономическому потенциалу; наличие «матрешечных» территориальных единиц; неравноправное положение субъектов Федерации различного статуса (республик, краев, областей, автономных округов), несмотря на их равенство, декларируемое Конституцией РФ. Это порождает серьезные проблемы в территориальном управлении страной. В недавнем прошлом такая громоздкая и асимметричная система держалась на

НАПАЛКОВА Ирина Геннадьевна, доцент кафедры всеобщей истории и мирового политического процесса Мордовского государственного университета, кандидат исторических наук.

жесткой конструкции, сформированной на базе предельно централизованного партийно-государственного аппарата.

Постсоветский период в развитии России определил новые ориентиры государственной региональной политики. Основными ее задачами являются, с одной стороны, стремление к сохранению единства и территориальной целостности российского государства, с другой — «осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России»2. Эти задачи начали осуществляться и потребовали реконструкции административно-территориального деления России, начало которой было положено изменениями статуса российских регионов в 90-х гг. XX в. и принятием новой Конституции РФ в 1993 г. Затем они были продолжены с введением системы федеральных округов и выработкой предложений по объединению ряда регионов.

В то же время в России накоплен огромный исторический опыт территориальных преобразований, анализ которого может оказаться полезным не только для выработки перспективных управленческих решений, но и позволит избежать сделанных ранее ошибок.

Территориальное управление на Руси до эпохи Петра I было довольно сложным и, как отмечает Б. И. Сыромятников, нерегулярным, так как разные территории власть контролировала разными способами3. Так, до правления Ивана III чужие уделы, вливаясь в состав Великого княжества Московского, сохраняли свою компактность, при Иване III они стали дробиться и исчезать. При этом административно-территориальное деление осуществлялось на основании военного значения территории и ее принадлежности к определенному княжеству. При Михаиле Федоровиче появляется деление территорий по военному признаку: на юге создаются «разряды», соответствующие современным военным округам. Именно границы разрядов стали основанием губернского деления, проведенного позднее Петром I.

Основным участком административно-территориального устройства в русском государстве был уезд, составленный из крупных земельных частей: пригородов и земель. Цельные земли распадались на волости (основные хозяйственные единицы), станы, трети и четверти. Уезд в XVI в. — это территория, подчиняющаяся какому-либо административному центру, чаще всего уездному городу. В таком значении понятие «уезд» просуществовало до начала XX в. и только после Октябрьской революции было упразднено. На выделение определенных областей, а также на систему административного управления в русском государстве оказали влияние ранее сложившееся историческое деление и процесс включения отдельных территорий в ходе образования государства.

Со времен Петра I Россия пережила 16 крупных административно-территориальных реформ, не считая корректировки и изменения границ. С развитием абсолютистского государства возникла потребность внести определенный порядок в организацию территориального устройства. В декабре 1708 г. Петр I ввел губернское деление России. Согласно Указу «Об учреждении губерний и росписании к ним городов», было образовано восемь губерний (Московская, Ингерманландская, Азовская, Архангелогородская, Смоленская, Киевская, Казанская и Сибирская). По ним были расписаны все уезды и города4. Позднее количество губерний увеличилось. В 1713 г. была образована Рижская губерния, в 1714 г. — Новгородская, в 1717 г. — Астраханская. Выделение губерний, во-первых, вносило определенную системность в организацию управления, во-вторых, имело военное значение — к каждой губернии были приписаны полки, комплектование и содержание которых происходило за счет губернского населения.

Изменяется и структура управления. Указом 1713 г. «О жаловании разным лицам, об учреждении при губернаторах и вице-губернаторах ландратского совета и наказании вредителей государственного интереса» при губернаторе учреждаются ландраты, т. е. советники из местных дворян, от 8 до 12 чел. Провинции делятся на дистрикты — округа, администрация которых напрямую подчиняется коллегиям. В каждом дистрикте было от 1 500 до 2 000 крестьянских дворов5. Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов.

В 1715 г. был принят Указ, который упразднил уездное и провинциальное деления, а также поделил губернии «на доли», во главе которых назначались ландраты. За единицу исчисления был принят двор. Они были объединены в доли по 5 536 дворов (сообразно с численностью петровских полков)6. Количество долей, приходящихся на губернию, было положено в основу исчисления повинностей, взимавшихся с губернии.

Трудности управления громоздкими территориальными объединениями стали основной причиной областной реформы 1719 г., в результате которой 11 губерний были разделены на 45 провинций (Астраханская и Ревельская губернии провинций не имели)7. В 1727 г. Киевскую губернию разделили на Белгородскую губернию и «Гетманщину», или Малороссию (в составе 10 полков). Во главе этих единиц были поставлены губернаторы, вице-губернаторы и воеводы. Малороссией руководили полковники. Они командовали полками и управляли территориями, относящимися к полкам. Сотники имели в своем управлении территорию сотни, а городами и селами управляли казацкие атаманы и войты.

Правительство Екатерины I в 1726—1727 гг. провело общую областную реформу, в результате которой сохранялось трехстепенное административно-территориальное деление: губерния, провинция, уезд8. Постепенно были восстановлены прежние уезды, единоличное правление губернаторов, должности городового воеводы с ограниченным сроком управления. Реформа установила управленческую иерархию и восстановила уездное деление.

С проведением мероприятий по областному управлению к середине XVIII в. Российская империя стала делиться на 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов9. Реформы Екатерины II были проведены более последовательно и создали новую систему управления, оказавшуюся более стабильной и долговременной. В 1764 г., согласно специальному Указу, губернаторы должны были самостоятельно составить проект изменения областного деления распределения уездов в своих губерниях, чтобы уездный город приходился по возможности в средине своего уезда, а число жителей уезда не превышало 30 тыс. ревизских душ, для чего предлагалось упразднить уезды, где их было менее 10 тыс.10 В ходе реформы, проводимой в течение 20 лет, губернии укрупнились, и к концу царствования Екатерины II их насчитывалось 50. Провинции, созданные при Петре, были упразднены, а количество уездов увеличилось почти в два раза11.

Деление на губернии и уезды осуществлялось по административному принципу, без учета географических и социально-экономических признаков. В основу деления был положен исключительно количественный критерий — численность населения. На территории губернии, или наместничества, должно было числиться от 300 до 400 тыс. душ. Губернии и области разделялись на уезды и округа. В уезде, или округе, должно было числиться от 20 до 30 тыс. душ12. Таким образом, екатерининское административно-территориальное устройство состояло из двух звеньев — губерния и уезд.

В XIX в. административно-территориальные преобразования носили локальный характер и не касались устойчиво сложившегося административно-территориального деления России. Некоторые изменения границ уездов и губерний произошли в 1797—1800 гг. по реформе Павла I, когда в целях экономии средств, укрепления позиций центральной власти были упразднены ряд губерний и большое количество уездов России. В 1816 г. был даже подготовлен проект создания 10 наместничеств, каждое из которых должно было состоять из 3—5 губерний. В порядке эксперимента в 1819 г. было создано Рязанское генерал-губернаторство, включавшее 5 губерний. Эти преобразования носили временный характер. Александр I полностью восстановил административно-территориальное деление предшествующего периода, кроме 39 уездов, восстановление которых не посчитали целесообразным13.

В 1906 г, председатель Совета министров П. А. Столыпин намеревался создать в стране 11 однородных в этническом и экономическом плане крупных областей (Польша, Прибалтийская, Северо-Западная, Правобережная и Левобережная Украина, Московская, Верхнее и Нижнее Поволжье, две области Севера России, Степная область (Западная Сибирь)). В каждой из них предусматривалось создание областного земского собрания и правительственного управления. Остальные регионы (казачьи области, Туркестан, Восточная Сибирь, Крым и Кавказ) должны были оставаться вне областного управления14. Но этот проект не был завершен в связи с убийством П. А. Столыпина в 1911 г.

Таким образом, созданное Екатериной II административно-территориальное устройства России оставалось практически неизменным не только в дореволюционный период, но и почти до конца 20-х гг. XX в.

В 1917 г. в стране было 78 губерний (49 управлялись на основании общих учреждений о губерниях, остальные — по специальным положениям: 10 польских, 8 финляндских, 7 кавказских, 4 сибирских), а также 19 областей, представляющих собой сходные с губерниями административные единицы. Создавались и новые формы территориальных единиц. Население губерний составляло от 1,5 до 2 млн чел., территория большинства из них колебалась от 700 до 1 000 кв. миль15. В 1918 г. появляются трудовые коммуны как объединения хозяйственных единиц на определенной территории (например, Петроградская трудовая коммуна, Уфимская и Кронштадская городские коммуны и др.).

Наиболее существенные изменения государственной территории РСФСР происходили во время Гражданской войны и интервенции. Они были результатом строительства нового государства и ответом на международные вызовы. С 1917 по 1921 г. в состав других государств отошли около 818 тыс. кв. м территории страны16. Это уменьшение было связано с созданием суверенных государств (Польша, Финляндия) и рядом территориальных уступок, которые правительство было вынуждено сделать в целях завершения войны (Карская область) и с захватом Румынией Бессарабии и др.

Государственное устройство РСФСР, согласно Конституции 1918 г., предполагало федеративный характер. Субъектами Федерации должны были стать национальные республики и областные союзы, состоящие из национальных областей. Стремление выделить национальные автономии нередко приводило к нарушению экономической целесообразности. Например, при расширении границ Карельской трудовой коммуны, согласно национальному принципу, некоторые волости оказались оторванными от своих уездных центров17.

Автономные единицы в РСФСР образовывались тремя путями: впервые созданные национально-государственные образования (Дагестанская, Якутская автономные республики, Коми автономная область и др.); восстановленные (Туркестанская Республика) и реорганизованные (Горская АССР на месте Тверской советской республики). В начале 1921 г. РСФСР включала шесть автономных республик и семь автономных областей. Их административно-территориальное устройство варьировалось в зависимости от территорий, этнического состава и национальных традиций. Так, автономии делились на области, губернии, районы, улусы и др. После образования СССР в 1922 г. начинаются процессы преобразования республик из автономных в союзные. К концу 1925 г. существовали 15 автономных советских социалистических республик и 16 автономных округов.

Таким образом, в России использовались разные формы территориально-государственного устройства: регионально-автономная (XII—XVI вв.), державная (XVI—XX вв.), экономико-технократическая (1922—1930 гг., 1957—1965 гг.), административно-партийная (с 30-х гг. XX в.). Административные реформы различались по масштабам, глубине, характеру и целям, а их результаты во многом зависели от исторических условий, экономических и социальных факторов, стратегии и методов действия правительств. Вместе с тем можно выделить два типа реализованных административных реформ:

— реформы, проводимые одновременно с изменением политической системы, когда они являются следствием смены общественного строя, что требует создания новой системы государственного управления, адекватной экономическим и социальным отношениям;

— реформы, осуществляемые в рамках стабильной политической системы, которые направлены на модернизацию всей административной системы или ее отдельных частей, что не связано с фундаментальными изменениями в государственном устройстве.

Советский Союз и Российская империя юридически имели разную административно-территориальную структуру. Унитарное государство трансформировалось в федеративную структуру, создаваемую на национальной основе, но фактически они строились на одних и тех же принципах централистского управления, свойственного унитарным государствам.