Эволюция взглядов и подходов по вопросам государственной службы

Понимание необходимости формирования единой централизованной системы управления появилось давно. Теоретиками права оно связывается с тем, что государство постепенно становилось единым, а наиболее важные решения стали приниматься правящей верхушкой во главе с монархом.

Система государственного управления в России на протяжении длительного периода времени была приказной. Важную роль в приказной системе играли Посольский, Разрядный и Поместный приказы. Посольский приказ, возглавляемый Боярской Думой, занимался решением вопросов внешней политики государства. В ведении Посольского приказа находились такие вопросы, как отправка за границу русских послов, прием иностранных посольств, решение вопросов с пленными и так далее. Разрядный приказ ведал военными вопросами, то есть назначением командования в вооруженных подразделениях, распределение военнослужащих по полкам. В его ведении находилось решение и таких вопросов, как наделение военнослужащих землями и определение размера денежного жалования. Разрядный приказ ведал и такими вопросами, как строительство для целей обороны, отчасти организация внутренней безопасности, организация пограничной службы и так далее. Поместный приказ осуществлял свою деятельность, решая вопросы наделения землями. По этой причине он тесно взаимодействовал с Разрядным приказом, наделенным правом принятия решений о выделении земель военнослужащим. Кроме того, приказы выдавались от имени Боярской Думы, что существенно повышало статус лиц, принятых на службу в Поместный приказ, поскольку они фактически взаимодействовали с высшей властью в государстве, организовывая реализацию принятых решений.

В этот период времени государственная служба определялась именно как «государева», то есть подчиненная главе государства и ориентированная на исполнение решений именно государя, а не государства. Подобные воззрения основывались на признании власти царя. Государственная служба рассматривалась как управление государством через чиновников, которые реализовывали принятые монархом и его приближенными решения. Т.И. Метушевская в своем исследовании отмечает, что государственное управление в трудах многих ученых, исследовавших тот период времени, рассматривалось как совокупность таких составляющих, как «финансовое управление, управление внешними делами, военное управление, организация правосудия и внутреннее управление». Не оспаривая мнения Т.И. Метушевской, стоит отметить, что подобное восприятие государственной службы, ее целей и задач сохранилось и до настоящего времени. Однако понятие государственной службы все же претерпело определенные изменения со временем.

Реформирование государственной службы и изменение подхода к построению системы государственной власти было осуществлено при Петре I. Изначально была изменена система приказов за счет увеличения их состава и перераспределения полномочий. Были созданы Военно-морской, Адмиралтейский и Артиллерийский приказы. Однако сама приказная система к тому времени уже устарела и не позволяла эффективно решать вопросы государственного управления. Реформы были осуществлены за счет создания местного управления в губерниях. Россия была разделена на десять губерний. В этот период времени усиливается централизация и бюрократизация не только государственного управления, но и местных властей, полномочия которых были достаточно обширны. При этом, как справедливо отмечает К.Н. Локшина, все же доминировало государственной управление, то есть коронная власть.

В процессе реформирования государственной службы явно просматривалась тенденция к тому, чтобы чиновники были зависимы от государства и царя за счет монополизации источников их существования. Чиновникам устанавливались оклады, подлежащие выплате за счет государственной казны. Получение вознаграждения из иных источников определялась как преступное и наказывалось. Совершенствование государственного управления, а также формирование местного управления, как указывает И.А. Абрамов, неизбежно сталкивалось с тем, что государственные служащие имели свой интерес. В результате подобная заинтересованность могла приводить к принятию неправомерных решений, негативно отражающихся на интересах государственной службы. Это стало причиной усиления противодействия коррупции и наказания за «мздоимство».

При Петре I был изменен и подход к сущности государственной службы. Государственные служащие получили возможность стать дворянами и возвыситься, изменив сословие, что было привлекательно для амбициозных людей, которые ранее в отсутствие дворянства не могли занять определенные должности и иметь привилегии, связанные с дворянством. Стоит отметить, что дворянство негативно воспринимало подобный подход, поскольку для лиц, его имевших, государственная служба была не так привлекательна, как для иных сословий. И.Т. Шатохин и С.Б. Шатохина отмечают, что, по мнению современников, места на государственной службе занимали лица «недостойные и необразованные». Дворяне же старались уклониться от государственной службы. Определенная привлекательность сохранялось лишь у военной службы, которая была «более блестящей, веселой и тогда менее трудной, чем гражданская».

Таким образом, можно утверждать, что в процессе формирования системы государственной службы на ранних этапах, государственная служба стала способом изменить свое общественное положение. Понимание того обстоятельства, что для управления государством недостаточно лиц, уже имеющих дворянское происхождение, которые имели привилегии, стало причиной изыскивать способы повысить значимость государственной службы за счет предоставления привилегий лицам иных сословий. При этом в качестве основного и наиболее значимого вознаграждения в тот период времени выступало жалование дворянства.

Постепенно значимость государственной службы повышалась. Количество чиновников к концу девятнадцатого века было велико. Этому способствовала отмена крепостного права и получение гражданами государства большей свободы, в том числе свободы передвижения и выбора места жительства. В таких условиях государственное управление становится более значимым, возникает большое количество процедур, больше внимания уделяется документации.

Изменение представления о государственной службе в начале двадцатого века было обусловлено сменой государственной строя и созданием нового социалистического государства, в котором отрицались ценности царского строя и были предприняты попытки построения новой системы государственного управления. На первоначальном этапе отсутствовало четкое разделение исполнительной и законодательной власти, данные функции фактически совмещались высшими государственными органами, которые формировались по указанию правящей партии. Государева служба стала трансформироваться в государственную, поскольку единоличного правления в России не было.

Основным лозунгом революции 1917 года было провозглашение главенства той части народа, которая было бедной, то есть рабочего класса и крестьянства. В Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 года, было определено «установление диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства», цель которой была – подавление буржуазии, а также построение социализма, при котором не будет государственной власти (глава пятая). Можно утверждать, что на первоначальном этапе построения советского государства отрицание именно государственной власти было связано со стремлением изменить ранее существовавшую систему. Вместе с тем, отрицание было номинальным, поскольку власть народа – это абстрактное понятие. Многомиллионное население страны не может править коллективно, в любом случае делегирование полномочий представляется более целесообразным. В советском государстве это делегирование было обусловлено принадлежностью к Коммунистической партии, которая, как предполагалось, выражала волю беднейших слоев населения и ориентировалась на защиту их интересов.

В разделе первом Конституции СССР, принятой в 1923 году, присутствует ссылка на признание диктатуры пролетариата как основы создания государства. Именно диктатура была основой советской власти. Указание на то, что диктует волю народ, на практике означало диктат партии, которая представляла собой именно государственную власть. Подобные воззрения на сущность управления государством привели к тому, что и представление о государственной службе изменилось. Во внимание принималась лояльность к партии, ее интересам. Наличие образования и иных достоинств не было решающим и значимым.

В следующей Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 года социализм плавно трансформировался в коммунизм, который еще только предстояло построить. Идея отказаться от государственных органов в тексте данной Конституции уже отсутствует, но сохраняется признание верховенства народа, а также право Коммунистической партии, которая «вооружена марксистко-ленинским учением», на руководство как страной в целом, так и определением внутренней и внешней политики государства. Именно Коммунистическая партия была наделена правом разработки научного обоснования борьбы за построение коммунизма (статья 6 Конституции РСФСР).

Таким образом, высшие органы управления страной создали мощную идеологию, стимулируя население мечтой о будущем, где будет присутствовать равенство и братство, а угнетение в какой-либо форме исчезнет. Указание на то, что не будет государственной власти, как института подавления и властного воздействия, провозглашенное, как это ни парадоксально как органами государственной власти, также было привлекательно.

Стоит отметить, что подобный подход отчасти оправдал себя, потому что, несмотря на все трудности, и разного рода проблемы, огромное государство не только не распалось, оно просуществовало более семидесяти лет, а народ, сплоченный духом единства, смог преодолеть и трудности коллективизации, и Великую Отечественную Войну, и тяжелые послевоенные годы, когда была восстановлена и развита промышленность.

Государственная служба советского период времени была службой партии. Управление было ориентировано на достижение поставленных Коммунистической партией целей. Данное утверждение является справедливым и в отношении местных властей, поскольку их формирование было обусловлено целями партии, а избираемые в состав управленцев граждане в обязательном порядке должны были быть членами партии. О советском периоде времени будет уместно выразиться, что тогда присутствовало скорее партийное управление, которое по своему характеру было близко к государственному. Управленцы не должны были быть профессионалами. Само понятие профессионализации управления в советский период времени отсутствовало, а понимание того, что государственные служащие должны уметь именно управлять, пришло уже в постсоветский период.

Последующий отказ от единой государственной идеологии был отчасти обусловлен тем, что население страны стремилось к изменениям, а отчасти тем, что решение о необходимости изменений было принято государством, которое объявило о начале Перестройки, когда и начался постепенный отход от единой идеологии коммунистической партии, а затем привел к распаду Союза Советских Социалистических Республик.

Построение системы государственной службы в постсоветский период происходило постепенно. В первые годы не было четкого представления о том, необходимо ли государству местное самоуправление, и если необходимо, то какую форму оно должно принять. Законодательство о государственной службе стало реформироваться уже в последние десятилетия, когда стало ясно, что управлять страной, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов, а также местном уровне должны профессионалы, то есть люди, получившиеся специальное образование и имеющие познания в данной области. Именно в течение последних лет воззрения на государственную службу, как на службу государству и народу окончательно сформировалось, что было обусловлено проводимыми реформами.

Проанализировав понятия государственной службы, можно признать, что все они сходны, но каждый автор делает акцент на отдельных моментах. С учетом положений действующего законодательства и воззрений теоретиков можно предложить следующее авторское определение государственной службы.

Государственная служба – это деятельность лиц, наделенных правомочиями по реализации властных полномочий государства в определенной сфере деятельности.