Юридическая процедура как средство обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина

Научный интерес к проблемам юридической процедуры обусловлен тем, что данное явление представляет собой важную гарантию, необходимое условие практического действия права, успешного эффективного осуществления правового регулирования в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Необходимость изучения правовой природы юридической процедуры предопределена объективными причинами, в частности потребностью в более совершенном механизме реализации прав и свобод человека и гражданина.

Следует признать, что отсутствие или противоречивость законодательства, бюрократическая запутанность процедур разрешения, регистрации, лицензирования, сертификации, согласования инвестиционных проектов и т. п. создают серьезные трудности на пути реализации прав и свобод человека и гражданина. Поэтому назначением юридических процедур в демократическом обществе является обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, установление надежных гарантий недопущения государственного про- извола, осуществление объективно необходимого контроля за реализацией отдельных прав личности, прежде всего связанных с распределением материальных благ из общественных фондов потребления.

Как правило, юридическая процедура обозначается как урегулированный законодательством порядок совершения юридических действий, направленных на достижение юридического результата [15, с. 23]. При этом в российской юридической литературе конца XX в. был разработан подход к понятию юридической процедуры, выступающей в качестве нормативно установленного порядка осуществления юридической деятельности, обеспечивающего реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношений, охраняемого от нарушения правовыми санкциями [3, с. 97].

Назначением юридических процедур правореализации в демократическом обществе является обеспечение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, установление надежных гарантий недопущения государственного произвола, объективно необходимый контроль за осуществлением отдельных прав личности. Это имеет место прежде всего тогда, когда использование тех или иных прав человеком связано с распределением материальных благ из общественных фондов потребления (получение ордера на жилье, денежного пособия и др.), а также, когда при реализации прав имеется необходимость обеспечения общественной безопасности и защиты прав и законных интересов иных лиц (регистрация по месту жительства, регистрация автомототранспорта, разрешение на приобретение и хранение оружия и др.).

Принято считать, что процедура как общесоциальное явление представляет собой систему, которая:

• а)    ориентирована на достижение конкретного социального результата;

• б)    состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения, ступеней деятельности;

• в)    создает модель развития, движения какого-либо явления, закрепляемую на нормативном уровне;

• г)    иерархически построена;

• д)    находится в динамике, развитии;

• е)    имеет сложный характер.

В научной литературе выделяются следующие характерные черты, присущие юридической (правовой) процедуре как специфическому правовому явлению:

• 1.    Правовая процедура – это особая процедура, которая четко изложена и закреплена в законах и подзаконных нормативных актах.

• 2.    Правовая процедура представляет собой нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности.

• 3.    Нормативный режим правовых процедур предполагает их охрану от нарушений правовыми санкциями, представляющими собой вид и меру юридической ответственности.

• 4.    Процедура в праве имеет ориентирующее значение для достижения определенной правовой цели, тем самым гарантируя правомерность и результативность юридической деятельности [28].

Исходя из сказанного можно определить главную цель правовой процедуры – это реализация основной, то есть материальной, юридической нормы, основанного на ней материального основного правоотношения. Без этого нельзя понять природу юридической процедуры и сам механизм ее функционирования [28, с. 19].

Это позволяет не согласиться с мнением о соотношении юридической процеду- ры и юридического процесса, характеризующим юридическую процедуру как составную часть процесса, которая определяет его объем и содержание и служит для реализации материальных правоотношений [25, с. 6]. Вместе с тем появляется возможность положительно оценить точку зрения в отношении юридической процедуры, которая обладает признаками общей процедуры, но действует в правовой среде, урегулирована правовыми нормами и направлена на правовой результат [19, с. 7].

Одновременно с этим есть основания говорить о том, что вопросы о понятии юридической процедуры, определении ее места и роли в механизме правового регулирования при соотношении с юридическим процессом были обозначены российскими исследователями еще в советский период, но так и не были разрешены. В этой связи следует отметить позиции авторов, которыми была сделана попытка в разрешении вопроса о соотношении юридической процедуры и юридического процесса.

Так, последователи широкого понимания юридического процесса пытались охватить все разновидности процедур такими понятиями, как «организационные нормы» и «организационные отношения». Первые попытки выделения организационных отношений содержались в работах С.С. Студеникина, А.А. Аскерова, Ц.А. Ямпольской. Например, В.И. Каминская утверждала, что в каждой отрасли права наряду с материальными нормами имеются нормы организационного и процедурного характера, которые можно считать процессуальными, необходимыми для разрешения юридического дела [9, с. 65].

Появившиеся позже научные подходы позволили уточнить связь процедуры с юридическим процессом. Так, например, В.А. Тарасова дала характеристику процедуры как формы правового регулирования деятельности соответствующих органов, которая при наличии определенных причин может приобрести форму процесса [24, с. 112–113].

Отдельные сторонники широкого понимания процессуального права (В.М. Горшенев, А.И. Ким, Ю.И. Мельников, П.Е. Недбайло, B.C. Основин и др.) действительно иногда отождествляли процесс и процедуру и доводили юридический процесс до границ всякого правоприменения. С другой стороны, некоторые последователи юрисдикционной концепции юридического процесса понимали под ним урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности, а правовой процедурой предлагали именовать процесс в широком его понимании, то есть давали возможность понять, что по сравнению с процессом процедура – юридическая деятельность иного уровня.

Так, С.С. Алексеев утверждал, что не всякая урегулированная правом процедура совершения юридических действий может называться юридическим процессом, исторически сложившимся, принятым в законодательстве, на практике и в науке [2, с. 122–123].

Наряду с этим Б.М. Лазарев обосновал положение, в соответствии с которым юридическая процедура – это процессуальная форма, определяющая стадии юридического процесса, их цели, последовательность, конкретные действия на каждой стадии, основание совершения и взаимосвязь этих действий, а также способы их оформления и фиксации [26, с. 5].

В свою очередь, вызывает интерес точка зрения, что процессуальная форма – это совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение материально-правового результата [27, с. 13]. Вместе с тем существует иное понимание процессуальной формы как юридической конструкции, определяющей последовательность осуществления процессуальных правоприменительных действий юрисдикционных органов [6, с. 21; 7, с. 72; 18, с. 123].

И.М. Зайцев и Н.А. Рассахатская полагают, что в современном праве существуют всего четыре процессуальные формы (п. 2 ст. 118 Конституции РФ), а иные порядки юридической деятельности – не процессы, а процедуры. Общей чертой процедуры и процессуальной формы выступает их «организующая роль относительно конкретного результата, достижению которого они служат, а также обеспеченность правовыми санкциями» [8, с. 47].

Одновременно с этим в современной научной литературе разработано понятие юридического процесса как нормативно-властной юридической деятельности, осуществляемой в процессуальной форме, которая включает в себя судебные и иные процессы в публичных интересах [15, с. 15]. Данное понятие юридического процесса применимо для различных видов процессуальной деятельности (например, гражданской, уголовной, административной). В связи с этим в научной литературе возникают вопросы о материальном и процессуальном содержании юридического процесса, а также понятии процессуальной формы.

Очевидно, что юридическая процедура представляет собой такую правовую субстанцию, которая насквозь пронизывает весь юридический процесс, а следовательно и всю юридическую деятельность. Такая интегрирующая роль как раз и является характерной особенностью и отличительной чертой юридической процедуры, которая, как правильно считает В.Н. Протасов, «выступает средством реализации основного, главного для нее правового отношения» [19, с. 17]. Следовательно, если соответствующая юридическая процедура направлена на реализацию материального регулятивного правоотношения, то она будет носить нормальный, неконфликтный характер, в отличие от юридической процедуры, «выступающей средством реализации основного, главного для нее» материально-охранительного правоотношения.

С учетом вышеизложенного В.Н. Протасов предлагает классификацию юридической процедуры, выступающей по характеру правового отношения в качестве материальной, процессуальной и правотворческой.

По мнению автора, главным атрибутом материальной процедуры является регулятивное правоотношение, в котором осуществляется обычное позитивное поведение участников. Для процессуальной процедуры атрибутом считается уже материальное охранительное правоотношение, в рамках которого реализуются правовые нормы. В правотворческой процедуре выделяются все компоненты правового регулирования: юридические нормы, регламентирующие правотворчество; правоотношения; акты реализации права; юридическая ответственность и др. [там же, с. 18].

Положение о классификации юридической процедуры на правотворческую может быть дискуссионным, так как правотворчество – это нормативная регламентация деятельности, обеспечивающей реализацию материальных прав и обязанностей. Таким образом, содержание юридической процедуры определяет наличие материальной и процессуальной деятельности. Поэтому юридическую процедуру следует классифицировать на материальную и процессуальную. На основе этого заключения предлагается подход к пониманию юридической процедуры как нормативной регламентации осуществления правовой деятельности, связанной как с реализацией прав и обязанностей субъектами правоотношений, так и с разрешением юридических дел (споров).

Можно признать справедливым мнение В.Н. Протасова, который утверждает, что содержание материальной процедуры определяется видом материального правоотношения. Автор предлагает разделить материальные процедуры на две группы:

• 1)    процедуры позитивного применения права (например, порядок реализации гражданами права на пенсию);

• 2)    процедуры, не связанные с правоприменением, которые характерны для гражданско-правового регулирования (порядок заключения договоров, исполнение обязательств и т. д.) [19, с. 9].

Вместе с тем необходимо отметить особенность в отношении процессуальной процедуры, предусматривающей субъекта правоприменения, порядок деятельности и взаимоотношение с обязываемой стороной [21, с. 833], которая заключается в том, что, в отличие от материальной, ее содержание характеризуют охранительные правоотношения, которые для процесса являются основными и отличаются от регулятивных основаниями возникновения, содержанием и целевым назначением. Это придает процессуальной процедуре судебный характер, определяющийся наличием спорного правоотношения, применением правовой санкции и реализацией правового принуждения.

По характеру охранительных правоотношений и категории юридических дел следует различать такие процессуальные юридические процедуры, как:

• 1)    процедура, связанная с разрешением гражданских дел и арбитражных споров;

• 2)    процедура, связанная с рассмотрением уголовных дел;

• 3)    процедура, связанная с рассмотрением административных дел в судах;

• 4)    процедура, связанная с разрешением дел об административных правонарушениях;

• 5)    процедура, связанная с разрешением трудовых споров.

Процессуальная процедура или процесс имеет две цели: а) выявление (установление существования) охранительного правоотношения; б) непосредственная реализация [17, с. 19]. Кроме этого выделяют процедуры применения права и процедуры, не связанные с правоприменением.

Для обоих видов юридических процедур (юрисдикционных и неюрисдикционных) общим является наличие определенной «нормативной модели», которая определяет:

• а)    их целевое назначение;

• б)    тип основных отношений;

• в)    круг лиц, участвующих в процедуре, поскольку для реализации основного отношения могут понадобиться дополнительные субъекты, помимо тех, что участвуют в основном правоотношении;

• г)    акты поведения, которые могут и должны совершить участники процедуры;

• д)    последовательность совершения актов поведения;

• е)    сроки (время) и место осуществления как отдельных процедурных действий, так и процедуры в целом;

• ж)    правовые средства, обеспечивающие функционирование процедуры [там же, с. 21].

Необходимо обратить внимание на то, что отсутствие регламентации процедурных норм свидетельствует о недостаточно высокой обеспеченности процесса реализации прав и свобод человека и гражданина, что отрицательно сказывается на уровне правового гарантирования интересов личности и негативно влияет на весь механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Указанному механизму в науке уделено значительное внимание. Так, И.В. Ростовщиков считает, что механизм обеспечения прав и свобод личности можно определить как «социально обусловленный и законода- тельно предусмотренный комплекс согласованных действий, прежде всего личности-правообладателя, а также обязанных и других субъектов, с целью получения заинтересованной личностью блага, опосредованного правом (свободой)» [22, с. 17].

Более широкое определение понятия «механизм обеспечения прав и свобод» дает В.И. Гойман, отмечающий, что вышеуказанный механизм представляет собой «комплекс взаимосогласованных мер материально-технического, организационно-управленческого, идеологического (социально-психологического) и социальноюридического характера, осуществляемых государством, его органами и должностными лицами и имеющих своим назначением обеспечить реальное действие прав и свобод, то есть создать условия, при которых граждане, объединения и организации могут беспрепятственно и эффективно использовать предоставляемые им возможности для удовлетворения многообразных интересов и потребностей» [5, с. 12–13].

В юридической литературе в соответствии с различным пониманием механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина даются различные описания его структуры. Они представляют собой концептуальные модели, каждая из которых отражает социальную реальность. Так, А.С. Мордовец выделяет в структуре механизма обеспечения прав и свобод личности следующие элементы: общественные нормы; международные принципы, договоры, обязательства; правомерную деятельность субъектов прав человека; гласность; общественное мнение; гарантии – общие, специальные (юридические), международные; ответственность; процедуры; контроль, включая международный [12, с. 275].

Выделение в структуре механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина юридической процедуры позволяет говорить об особом функциональном назначении данного правового института в процессе реализации прав и свобод человека и гражданина.

Изучение юридических процедур как средства обеспечения реализации прав включает в себя анализ нескольких вопросов:

• 1)    инициативный юридический порядок реализации прав и свобод, при котором личность сама определяет порядок и организует осуществление прав и свобод;

• 2)    процедурно-правовой порядок реализации, когда закон предусматривает способ реализации права, свободы и устанавливает виды процедурно-правового порядка;

• 3)    юридический порядок охраны и защиты прав и свобод личности.

При этом права и свободы человека и гражданина отличаются определенной спецификой и своеобразием. Здесь необходимо согласиться с В.В. Копейчиковым в том, что различные виды прав и свобод личности отличаются и процедурой реализации в зависимости от специфики и своеобразия этих прав [11, с. 200].

Соответственно, юридическая процедура как средство обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина зависит от их содержания. В том случае, если правовая норма не связывает осуществление субъективного права с деятельностью правоприменительного органа, личность вправе самостоятельно его реализовывать, а в некоторых случаях определять и процедуру такой реализации.

Вместе с тем сложными представляются ситуации, когда при реализации прав и свобод происходит сочетание издания правоприменительного акта с действиями управомоченного лица, либо предшествующими изданию акта, либо связанными с его осуществлением. Это означает, что для реализации определенных прав и свобод требуются как самостоятельные действия личности, так и правоприменительная деятельность специальных органов государственной власти.

Если закон предоставляет возможность самому субъекту права в полном объеме определять порядок организации и претворения в жизнь решения об использовании права, то в этом случае можно говорить об условно именуемом инициативном юридическом порядке реализации прав и свобод [4, с. 98; 20, с. 84; 27, с. 107]. Данная форма не предполагает правоприменительной деятельности, так как не ограничивает личность какой-либо конкретной юридической процедурой, полностью полагаясь на ее активность и инициативу.

Именно так реализуются многие личные и отдельные политические права и свободы (право на жизнь, право на уважение человеческого достоинства, право пользования родным языком, свобода совести и вероисповедания, свобода мысли и слова и др.).

Например, в соответствии со ст. 28 Конституции РФ человек самостоятельно определяет, будет ли он исповедовать какую-либо религию, индивидуально или совместно с другими, распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Таким образом, в этих случаях предоставляется возможность субъекту соответствующего права самостоятельно определять порядок его реализации и принимать организационные меры для его осуществления.

Наряду с инициативным порядком реализации прав и свобод человека и гражданина, требуется выделить процедурно-правовой порядок, при котором законодательно с той или иной степенью определенности предусматривается способ реализации личностью своих прав и свобод. В этом случае устанавливается порядок реализации прав и свобод, его процедура, включая последовательность действий самого субъекта, а также содержание этих действий, выполнение которых направлено на использование прав или свобод человека и гражданина.

В юридической литературе высказывалось мнение о том, что отсутствие юридической регламентации процедурного порядка реализации прав и свобод подчас затрудняет их осуществление личностью [10, с. 204; 27, с. 109–110]. В определенных случаях это имеет место. Однако при реализации прав и свобод, не связанных с материальным благом, установление жесткой юридической процедуры может снизить активность личности, подавить ее инициативу. Например, реализация права граждан на мирное собрание, включая право на проведение митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, подчас затруднена разрешительной процедурой их проведения, установленной в настоящее время законодательными и подзаконными актами, предъявлением к организации мероприятия множества условий [13; 14].

Предлагается процедурно-правовой порядок реализации прав и свобод человека и гражданина подразделить на два вида. Эта

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО классификация зависит от наличия или отсутствия в данном процессе правоприменительной деятельности органов государственной власти или уполномоченных на то субъектов. Там, где нет такой деятельности, речь идет об упрощенном процедурно-правовом порядке реализации прав и свобод человека и гражданина. Примером такого вида процедурноправового порядка служит реализация права на свободу объединения, когда осуществление данного права в определенных законом случаях не требует правоприменительных актов. Другой вид процедурно-правового порядка реализации прав включает правоприменительную деятельность соответствующих органов. При этом сама правоприменительная деятельность имеет всегда четко установленные процедурные формы.

Как справедливо считает А.И. Абрамова, юридическая процедура правоприменения в самом общем виде может быть определена как совокупность нормативно установленных правил, регламентирующих порядок осуществления правоприменительной деятельности и направленных на достижение результата, предусмотренного правовыми нормами [1, с. 37].

Ю.Н. Старилов полагает, что юридические процедуры должны выходить за рамки непосредственного содержания субъективных прав и представлять собой способы их обеспечения [23, с. 65]. В частности, на практике это означает, что гражданин, обращаясь в орган публичной власти или в суд в целях реализации своих прав и интересов, вступает в определенные взаимоотношения с компетентным органом власти, скрепляет свои действия соответствующими юридическими документами, совершает иные юридически значимые действия, руководствуясь той частью нормативно установленной процедуры, которая регламентирует порядок его взаимоотношений с органом власти. Со своей стороны и орган власти должен применять ту часть нормативно установленной процедуры, которая определяет порядок и степень его участия в регулировании возникшего правоотношения. А именно в этом и должна состоять правоприменительная функция органа власти, связанная с практическим применением действующих правовых актов и обеспечивающая реализацию норм материального права.

Процедурно-правовые установления традиционно рассматриваются как гарантия законности, порядка, демократии, защищенности прав и свобод человека и гражданина. В итоге необходимо признать, что в механизме обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина юридические процедуры выступают самостоятельным элементом и играют существенную роль в данном процессе, так как юридические процедуры позволяют человеку и гражданину скорректировать свое поведение с позиции права и эффективно реализовать свои права и свободы.