К проблеме определения места органов государственной власти субъектов Российской Федерации - участников налогово-контрольных отношений в системе налогового контроля



Камышева Е.С. магистрант УИ (ф) РАНХиГС при Президенте РФ Россия, г. Екатеринбург К ПРОБЛЕМЕ ОПРЕДЕЛЕНИЯ МЕСТА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - УЧАСТНИКОВ НАЛОГОВО-КОНТРОЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СИСТЕМЕ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ

По мнению автора настоящей статьи, проблеме определения места органов государственной власти субъектов Российской Федерации -участников налогово-контрольных отношений в системе налогового контроля имеет высокую научно-теоретическую и практическую актуальность.

Прежде всего, речь идет о существовании серьезного противоречия между узким толкованием субъектов налогового контроля и фактически имеющим место быть влиянием органов государственной власти субъектов Российской Федерации как на налоговую политику страны, так и на политику налогового контроля как ее элемента.

Сущностная причина указанной дихотомии заключается в излишне узком и скованном толковании самого субъектного состава участников государственного налогового контроля в научной доктрине.

Общие законодательные положения о налоговом контроле определены в статье 82 главы 14 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно пункту 1 которой «налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном настоящим Кодексом» [1].

С одной стороны, законодатель прямо указывает:

во-первых, наличие исключительной компетенции Федеральной налоговой инспекции в сфере налогового контроля, определяя, что «налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных настоящим Кодексом» [1].

во-вторых, определяя в пункте 3 статьи 82 НК РФ круг органов власти, традиционно и в основном участвующих в налоговом контроле: «налоговые органы, таможенные органы, органы внутренних дел и следственные органы в порядке, определяемом по соглашению между ними, информируют друг друга об имеющихся у них материалах о нарушениях законодательства о налогах и сборах и налоговых преступлениях, о принятых мерах по их пресечению, о проводимых ими налоговых проверках, а также осуществляют обмен другой необходимой информацией в целях исполнения возложенных на них задач» [1].

С другой стороны, статьями 1, 12 НК РФ определено место и роль и полномочия регионального законодательства и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе законодательства и налоговой системе страны.

В частности, в пункте 3 статьи 12 НК РФ дано определение региональных налогов, а также установлено, что «законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, если эти элементы налогообложения не установлены настоящим Кодексом. Иные элементы налогообложения по региональным налогам и налогоплательщики определяются настоящим Кодексом» [1].

Законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации законами о налогах в порядке и пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, могут устанавливаться особенности определения налоговой базы, налоговые льготы, основания и порядок их применения».

Между тем, в научной доктрине имеет место незавершенная дискуссия о том, возможно ли при расширительном толковательном подходе, а также учитывая реальную правоприменительную практику, считать органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделенными в такой степени полномочиями и возможностью влияния публичными образованиями, чтобы они могли быть приравненными к участникам налогово-контрольных отношений?

По мнению автора настоящей статьи ответ достаточно очевиден -возможно.

Доказательств данного тезиса усматривается множество, причем разного качества и природы.

Первый, самый слабый аргумент, основывается на исследовании юридической техники и языка права. Например, в утратившем силу с 1 января 2010 года Постановления Правительства РФ от 21 марта 2005 г. N 149 прямо в наименовании имеется на это указание: "О порядке заключения соглашений между Министерством финансов Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации, а также осуществления контроля за их исполнением" [2].

Второй аргумент заключается в умеренно расширительном понимании положений статьи 34.2 НК РФ, указывающей на то, что «...министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований дают письменные разъяснения в пределах своей компетенции по вопросам, связанным с правоприменением в сфере налогообложения».

Таким образом, несмотря на то, органы, осуществляющие контроль над уплатой налогов и сборов, четко прописаны в Налоговом кодексе РФ, и то, что Федеральная налоговая служба, бесспорно, является основным органом, осуществляющим налоговый контроль, финансовые органы (Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) также наделены отдельными полномочиями налоговых органов.

Третий аргумент заключается в том, что в доктрине науки налогового права существенно число ученых соглашается с нашим тезисом о том, что в сфере налогообложения законодатель субъекта Российской Федерации действует в пределах компетенции, которая предоставлена ему Конституцией РФ и конкретизирующим ее федеральным законодательством о налогах и сборах, являются прямыми и косвенными участниками налоговоконтрольных полномочий и собственно налогового контроля.

• 1)    А.В Демин в учебном пособии « Налоговое право» отмечает, что налоговый контроль в широком смысле представляет контроль государства за соблюдением налогового законодательства всеми участниками налоговых правоотношений на всех этапах налогового процесс – от установления налогов и сборов вплоть до прекращения налоговой обязанности. В частности, отдельные законотворческие процедуры представительных органов по рассмотрению законопроектов, подготовленные органами исполнительной власти, можно отнести к предварительному налоговому контролю. Налоговым в широком смысле является и ведомственный контроль за соблюдением должностными лицами государственных органов налогового законодательства [3, С. 19.].

• 2)    Ю.А. Крохина в учебнике « Налоговое право» отмечает, что «налоговый контроль является составной частью финансового и одним из видов государственного контроля. В Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ» [4, С. 59].

По мнению автора настоящей статьи, указанное определение полностью по своему содержанию и сути включает органы государственной власти субъектов Российской Федерации в состав субъектов налогового контроля.

• 3)    Предложенное С.Г. Пепеляевой широкое и узкое понимание сущности налогового контроля не исключает включения в объем этого понятия и органов государственной власти субъектов Российской Федерации:

«В широком смысле налоговый контроль – это совокупность мер государственного регулирования, обеспечивающих в целях осуществления эффективной государственной финансовой политики экономическую безопасность Российской Федерации и соблюдение государственных и муниципальных фискальных интересов»».

«В узком смысле налоговый контроль – это контроль государства в лице компетентных органов за законностью и целесообразностью действий в процессе введения, уплаты или взимания налогов и сборов» [5, С. 67.].

Таким образом, по мнению автора настоящей статьи, следует считать полностью доказанным тезис о том. что несмотря на определенное законодателем понятие налогового контроля как деятельности уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками и налоговыми агентами налогового законодательства в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ, по совокупности своей компетенции и содержанию собственных правовых интересов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются как участниками финансового контроля, так и, соответственно, налоговоконтрольных отношений, со-участниками правоотношений, возникающих по поводу налогового контроля.

В заключение отметим, что продемонстрированном автором настоящей статьи подходе нет ничего «крамольного», так как подобная ситуация и существовала в Российской Федерации до принятия действующего Налогового кодекса РФ, и является нормой в ряде зарубежных стран, где, в одних странах налоговые органы обладают самостоятельным статусом, в других являются структурными подразделениями финансовых органов или подчинены уполномоченному органу, ведающему государственными доходами.

Более того, налоговый контроль во многих зарубежных странах является составляющей налогового администрирования, которое осуществляют региональные органы власти и управления [6, С. 55-56.].

Более того, построенная за последние два десятилетия система контроля в сфере налогообложения Российской Федерации действует достаточно эффективно, однако в данной системе есть немало пробелов, недочетов и пропущенных или недоработанных механизмов функционирования системы налогового контроля. Поэтому система налогового контроля должна постоянно видоизменяться и трансформироваться, выполняя фискальные функции все более четко, слаженно и эффективно.