К вопросу о государственных органах обеспечения безопасности в Российской Федерации

В административно-правовой науке под государственным органом понимают подразделение государственного аппарата, которое обладает законодательно закрепленным объемом властных полномочий, имеет соответствующую компетенцию и структуру, действует от имени и по поручению государства, принимает участие в осуществлении поставленных задач и функций государства с применением присущих ему форм и методов деятельности [1–3]. Властные полномочия как составная часть компетенции государственного органа при таком подходе представляют собой права и обязанности соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации, предусмотренной законом.

С позиции представленного понятия государственного органа, а также исходя из анализа действующего законодательства в области обеспечения безопасности, необходимо заметить, что нормы некоторых федеральных законов устанавливают взаимосвязь обеспечения безопасности с государственными органами посредством использования таких категорий, как система органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности , система обеспечения безопасности , система обеспечения национальной безопасности , силы обеспечения национальной безопасности , но, тем не менее, самого понятия орган обеспечения безопасности не дается.

Термины система органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности и система обеспечения безопасности имеют целевое предназначение и используются законодателем применительно к сферам безопасности – радиационной и пожарной. Из анализа Федерального закона «О радиационной безопасности населения» следует, что систему органов исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности образуют Правительство РФ, специально уполномоченные на то органы исполнительной власти субъектов РФ. Согласно Федеральному закону «О пожарной безопасности» система обеспечения пожарной безопасности есть совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами. Анализ содержания указанных законов показывает, что они основываются на различных и неунифицированных категориях, которые не дают в полной мере раскрыть специфику содержания взаимосвязи механизма Российского государства с обеспечением безопасности.

Категория система обеспечения безопасности в действующем Федеральном законе РФ «О безопасности» вообще отсутствует. Законодатель ограничился понятием содержание деятельности по обеспечению безопасности (например, к деятельности по обеспечению безопасности относится: прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности; определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности; правовое регулирование в области обеспечения безопасности; разработка и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления; применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности и др.).

Также можно заметить, что законодателем не выделяется и экономическая безопасность как вид безопасности. Например, в ст. 1 Федерального закона РФ «О безопасности» говорится, что закон «определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности…» [4], т.е. можно только предположить, что экономическая безопасность входит в «иные» виды безопасности, соответственно, тогда и отношения по обеспечению экономической безопасности будут попадать под действие данного закона.

Более того, категория орган обеспечения безопасности смешивается с таким понятием, как силы обеспечения национальной безопасно- сти [5], под которыми законодатель понимает Вооруженные силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства РФ. Совместное рассмотрение сил обеспечения национальной безопасности и органов управления по обеспечению безопасности под категорией силы обеспечения национальной безопасности выглядит несколько некорректно. Логично предположить, что термин силы обеспечения национальной безопасности неравнозначен понятию органы обеспечения безопасности, так как данная категория приемлема для характеристики организационной структуры отдельных органов по обеспечению безопасности, а также их образований по схеме: аппарат – подразделение – силы.

Следовательно, орган обеспечения безопасности – это самостоятельная организованная часть государственного аппарата, имеющая свою структуру, действующая от имени и по поручению государства в рамках закрепленной за ним компетенции и наделенная для этого полномочиями государственно-властного характера для реализации целей и задач обеспечения безопасности.

Организующая, координирующая роль в общем обеспечении безопасности принадлежит Президенту РФ и распространяется на все сферы правового регулирования безопасности. Общие полномочия Президента РФ в данной области закреплены в гл. 4 Конституции РФ, а также в ст. 8 Федерального закона «О безопасности». Например, Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности; утверждает стратегию национальной безопасности Российской Федерации, иные концептуальные и доктринальные документы в области обеспечения безопасности; формирует и возглавляет Совет безопасности; устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых он осуществляет, и др.

Совет безопасности Российской Федерации является конституционным совещательным органом (п. «ж» ст. 83 Конституции РФ), осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам жизненно важных интересов личности, общества, государства, обеспечения безопасности в различных сферах деятельности, в том числе экономической, защиты от внешних и внутренних угроз. Например, в основные задачи Совета безопасности в экономической сфере входят прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности; подготовка предложений Президенту РФ о мерах по их нейтрализации. Функционально Совет безопасности проводит анализ информации о реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности, а также анализ социально-политической и экономической ситуации в стране, осуществляет контроль за реализацией федеральными органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ стратегии в области внутренней, внешней и военной политики, занимается разработкой и уточнением стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, а также критериев и показателей обеспечения национальной безопасности.

Данные полномочия Совета безопасности можно назвать субъектными и общими полномочиями по обеспечению безопасности и целесообразно формально определить в нормах административного законодательства как полномочия Совета безопасности по обеспечению иных видов безопасности, таких как личной, общественной, государственной, экономической, промышленной и т.д.

Федеральное собрание РФ является органом по общему обеспечению безопасности в соответствии с Конституцией РФ и наделено полномочиями по формированию в области безопасности федерального законодательства в пределах компетенции, установленной Конституцией РФ. Федеральное собрание РФ как самостоятельный орган законодательной власти не находится в юридическом подчинении никакого государственного органа, в том числе не подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ. С позиции проводимого исследования Федеральное собрание РФ наделяется полномочиями по установлению в нормах федеральных законов общеобязательных условий и требований безопасности в субъектных, предметных, функциональных и ситуационных сферах безопасности.

Органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по установлению обязательных условий и требований безопасности, выступают органами общего обеспечения безопасности. Среди таковых можно выделить следующие: Правительство РФ; федеральные министерства, службы, агентства; высшие должностные лица субъектов РФ; высшие исполнительные органы субъектов РФ.

Правительство РФ как орган общего обеспечения безопасности обеспечивает исполнение законов, контролирует их исполнение органами исполнительной власти всех уровней. Правительство РФ имеет статус высшего органа исполнительной власти, полномочия которого охватывают всю территорию России и на который возлагается вся полнота ответственности за состояние и деятельность исполнительной власти [6], за проведение социально-экономических преобразований. Общие полномочия Правительства РФ представлены в ст. 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» [7], среди которых полномочия по организации и реализации внутренней и внешней политики России, по осуществлению регулирования в социально-экономической сфере и др. Правительство РФ, являясь органом общей компетенции, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, обеспечивает законность, права и свободы граждан, проводит работу по борьбе с преступностью и др., а также в сфере интересов Правительства Российской Федерации находится внешняя политика и международные отношения (п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ; ст. 15–19 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

В соответствии со ст. 10 Федерального закона «О безопасности» Правительство РФ участвует в определении основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности; формирует федеральные целевые программы в данной области и обеспечивает их реализацию; устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых оно осуществляет, и пр.

Согласно Указу Президента РФ от 21 мая 2012 г. №636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 25 июня 2012 г.) [8] министерства РФ, отдельные федеральные службы и федеральные агентства как органы общего обеспечения безопасности в случаях, устанавливаемых Президентом РФ или Правительством РФ, осуществляют в подведомственной сфере безопасности нормативное правовое регулирование, т.е. они осуществляют полномочия по установлению общеобязательных условий и требований безопасности.

Непосредственным обеспечением экономической безопасности занимается ряд феде- ральных органов исполнительной власти, среди которых Министерство внутренних дел России, Министерство финансов России, Министерство экономического развития России, Министерство промышленности и торговли России. Например, в Министерстве внутренних дел РФ функции обеспечения экономической безопасности возложены на Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции, в Министерстве финансов РФ – на Федеральную налоговую службу, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство. Среди органов исполнительной власти федерального значения, уполномоченных в области обеспечения экономической безопасности, также можно отметить ряд служб, например, Федеральную службу безопасности, Федеральную службу по техническому и экспортному контролю, Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков, Федеральную службу по финансовому мониторингу, Федеральную антимонопольную службу, Федеральную таможенную службу и др. Все вышеперечисленные органы исполнительной власти, взаимодействуя между собой и осуществляя возложенные на них функции, решают задачи обеспечения экономической безопасности государства в пределах своей компетенции.

Отметим, что значимая роль в обеспечении экономической безопасности государства принадлежит Федеральной таможенной службе (далее – ФТС России), уполномоченному федеральному органу исполнительной власти в области таможенного дела. Основная цель деятельности ФТС России состоит в обеспечении особого режима деятельности работы таможенных органов на местах, так как за подведомственными структурными подразделениями закреплены функции, направленные на выполнение основных таможенных процедур, выявление конкретных фактов нарушения таможенного законодательства, взимание таможенных платежей [9]. Деятельность ФТС России направлена на участие в регулировании внешнеторгового оборота и осуществление фискальной функции, регулярное пополнение государственного бюджета, что способствует решению экономических проблем. Путем применения разумных протекционистских мер, таможенная служба оберегает национальную промышленность от экономических рисков и угроз, участвует в обеспечении экономической безопасности, что также выступает зоной ответственности таможенной службы в сфере внешнеэкономической деятельности государства.