К вопросу о координации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти в законодательном процессе

О дна из основных функций государственного управления – координация. В условиях Федерации она обеспечивает согласование, взаимосвязь органов государственной власти различного уровня, баланс их интересов на конституционной основе. Председатель Госсовета Республики Татарстан Ф.Х. Мухаметшин обращает внимание на то, что федерализм призван обеспечивать такое распределение власти, при котором элементы федеративной системы должным образом распределяются в процессе общей политической и административной деятельности¹. Согласование интересов и организация взаимодействия органов власти Федерации и её субъектов остро нуждаются в коррекции правового обеспечения содержательного и процедурного характера. Это определяется не только своеобразием правовой природы и специфичностью правового регулирования отношений в сфере совместных действий Федерации и её субъектов, но и исключительным разнообразием поводов для организации таких действий².

ГУСЕВА Жанна

Однако в сфере федеративных отношений термин «координация» фактически не используется. В Конституции Российской Федерации он дважды употребляется в ст. 72, определяющей вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: координация вопросов здравоохранения и координация международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации. Но если содержание и основные формы последнего определены Федеральным законом от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации», то координация вопросов здравоохранения остаётся лишь конституционной формулой.

Этот термин, как правило, заменяют понятия «взаимодействие», «согласование» и др. Однако эти понятия, хотя и близкие, но разные. Согласование – это одна из форм координации. Она используется для решения важнейших вопросов в таких сферах деятельности, как законодательный процесс, кадровая политика, право- применительная практика. «Согласовать» – значит:1) привести в надлежащее соответствие с чем-нибудь; 2) обсудив, выработать единое мнение о чём-нибудь, получить согласие на что-нибудь1. Эта деятельность имеет свои формы, которые устанавливаются Конституцией Российской Федерации и текущим федеральным законодательством2. К ним, в частности, относятся: согласительные процедуры, согласование подготовки и принятия решений, распоряжений, законопроектов, пользование правом по согласованию, осуществление деятельности по согласованию, получение согласия и др.

Что касается термина «координация», то его многогранность обусловливает важность чёткой правовой идентификации. Как отмечает И.А. Конюхова, проведение чёткого соотношения между термином «координация» и другими понятиями имеет особое значение. Оно должно получить не только научно-доктринальное разрешение, но и законодательное закрепле-ние3.

В отечественных словарях координация (от лат. сoordinatio – расположение в порядке) определяется как упорядочение, взаимосвязь, согласование, приведение в соответствие; согласование, сочетание, приведение в порядок, в соответствие (понятие действий, составных частей чего-либо и т.д.); координировать – согласовывать; целесообразные соотношения между какими-нибудь действиями, явле-ниями⁴.

Применительно к федеративным отношениям координация подразумевает согласованное взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов по осуществлению государственно-властной деятельности. В реальной законодательной и правоприменительной практике она охватывает практически все предметы совместного ведения Федерации и её субъектов. И такое взаимодействие (как координация) между двумя уровнями власти чётко просматривается на протяжении всего периода развития российского федерализма. В процессе становления федеративных отношений вырабатываются его различные формы, накапливается опыт, закрепляющийся законодательно.

Большая роль в этом процессе принадлежит Совету Федерации как координатору законодательной деятельности представительных органов территорий. На это специально указал президент РФ Д.А. Медведев, высказав просьбу к Совету Федерации представить предложения по совершенствованию взаимодействия федеральной власти и регионов в законодательном процессе5. В последние годы Совет Федерации уделяет всё больше внимания разработке механизмов взаимодействия с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам законодательной деятельности.

Современная практика взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации фактически выработала самые разнообразные формы и элементы координации. Это – согласование подготовки и принятия решений, совместное осуществление других юридически значимых действий, предварительные уведомления о деятельности или принимаемых актах, взаимное информирование, совместные органы, решения и программы, получение предварительного согласия, регистрация юридически значимых действий и документов и др.

В современных условиях публичным форматом анализа и совершенствования взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации стали проводимые Советом Федерации мониторинги, в которых принимает участие научная общественность, учёные РАГС при Президенте Российской Федерации, представители регионов и местного самоуправления. Мониторинги проводятся ежегодно, в течение последних семи лет. Их результаты обобщаются в докладах Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации».

Мониторинг способствует совершенствованию законодательства Российской Федерации, приведению в соответствие с федеральным законодательством законодательства субъектов Российской Федерации. Российское законодательство (федеральное и региональное) насчитывает несколько тысяч актов, положения которых призваны учитывать необходимость взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Это весьма трудоёмкий и сложный процесс.

Анализ законодательной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их участия в федеральном законодательном процессе за период с 2004 г.1 показывает, что если все законы Российской Федерации и её субъектов разделить на вновь принятые законы и законы о внесении изменений и дополнений в действующие законы, то бросается в глаза преобладание «поправочного» законодательства.

Такое положение можно рассматривать как координационный, творческий процесс, как гармонизацию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, а можно – как недостаточную первоначальную разработку законодательных актов.

Субъекты Федерации поднимают вопросы о стабильности законодательства, об исключении или хотя бы ограничении практики вторжения в принимаемые законы, бесконечных их изменений. Такая практика существенно затрудняет законотворческую и правоприменительную деятельность региональных властей, создаёт сложности в широком информировании общественности о ней и, в конечном счёте, порождает недоверие к федеральному законодательству.

Конституция Российской Федерации не содержит положений о совместном законотворчестве по предметам совместного ведения Федерации и её субъектов. В то же время, например, можно считать своеобразной формой прямого участия субъектов Российской Федерации в процессе федерального законотворчества деятельность верхней палаты Федерального Собрания, которая формируется из представителей субъектов Российской Федерации. Тем не менее необходимы разработка и принятие федеральных законов по координации предметов совместного ведения Федерации и её субъектов2. Совершенствованию механизма взаимодействия может способствовать инвентаризация соответствующих положений действующего законодательства.

Одной из форм осуществления координации в последнее время стало подписание соглашений между Советом Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации о взаимодействии в федеральном законодательном процессе. Такие документы уже подписаны с двадцатью пятью регионами (27 мая и 17 июня 2009 г.)3 и процедура обязательно будет продолжаться.

Как отметил Председатель Совета Федерации С.М. Миронов, цель таких соглашений – добиться того, чтобы позиции субъектов Российской Федерации по принципиальным вопросам формирования федерального законодательства, а следовательно, и государственной политики, были не только услышаны, но и реализованы.

В целях осуществления координационной деятельности разработана Концепция взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.

Совершенствование процедур участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе необходимо синхронизировать с процессом разграничения полномочий между органами государственной власти Федерации и её субъектов по предметам совместного ведения и в целях координации – с поэтапным вводом более жёсткой процедуры согласования с субъектами Федерации внесения изменений в федеральные законы, затрагивающие их собственные полномочия.