К вопросу о критериях и показателях эффективности деятельности "Деловой двадцатки"

О птимизация деятельности многосторонних объединений, так же как и функционирование их структурных элементов, может рассматриваться с точки зрения способности институтов выстраивать работу так, чтобы формирование их позиций, согласование коллективных обязательств, обеспечение исполнения принятых ими решений для достижения поставленных целей было максимально результативным. Эффективность «Деловой двадцатки» можно в этой связи анализировать в контексте полноценного вовлечения в деятельность «Группы двадцати» международного бизнес-сообщества. Наиболее очевидными аспектами такой вовлеченности является разработка деловыми кругами актуальных рекомендаций, обеспечение максимально возможной их включенности в итоговые документы G 20, а также повышение уровня имплементации принимаемых на саммитах G 20 решений.

На данный момент, когда единая модель работы «Деловой двадцатки» еще не зафиксирована и каждое новое председательство использует свой подход к ее организации, нет возможности дать оценку эффективности деятельности аутрич-групп, которые предоставят «идеальные» для сопоставления по сравнению с предыдущими годами результаты очередного председательства. Тем не менее различные подходы к оценке включенности и имплементации предложений «Деловой двадцатки», предпринимаемые сегодня как международными организациями, так и исследовательскими центрами, являются значимыми шагами в правильном направлении.

Так, своя практика мониторинга существует у консультативной группы Международной торговой палаты по взаимодействию с G 20 ( ICC G 20 CEO Advisory Group ), которая мобилизует международный опыт Палаты в области разработки экономической политики и продвигает приоритеты и рекомендации компаний и деловых объединений, представленных во всех регионах мира. Целью обзора ICC G20 Business Scorecard , с 2012 г. ежегодно проводимого консультативной группой, является оценка восприятия «Группой двадцати» рекомендаций В 20 и соответствующее информирование G 20 о том, как бизнес-сообщество аргументирует и интерпретирует свои позиции, тем самым давая возможность G 20 более точно устанавливать приоритеты, выполнять обязательства, оценивать прогресс с течением времени и определять области, заслуживающие большего внимания.

ICC G 20 Business Scorecard оценивает реакцию G 20 на агрегированные бизнес-рекомендации, основанную на следующих трех критериях.

• 1.    «Признание» – G 20 полноценно признала/рассмотрела вопрос, поднятый бизнесом (т.е., лидеры упомянули рекомендацию В 20 в Декларации G 20) или же отнеслась к нему пассивно (т.е., сослалась на схожую практику других субъектов или ограничилась поддержкой инициативы, направленной на решение обозначенной проблемы).

• 2.    «Действие» – G 20 предприняла конкретные действия, например поставила цель, создала целевую группу, призвала международные организации действовать, запросила отчет и т.д.

• 3.    «Адекватность» – ответ/действия G 20 адекватны по отношению к вопросу бизнеса.

По каждому критерию G 20 получает определенную оценку. В итоге реакция G 20 на ту или иную агрегированную рекомендацию В 20 может получить от минимальной числовой оценки «0» до максимальной оценки «3». Поскольку неявная итоговая оценка системы показателей является оценкой того, учитывает ли G 20 приоритеты бизнеса и насколько эффективна реакция G 20, численный балл далее переводится в качественную оценку. Оценка «ненадлежащая» ( inadequate ) указывает на то, что G 20 вообще не рассматривала этот вопрос, «неудовлетворительная» ( poor ) означает, что G 20, как минимум, учла рекомендацию, но практически не предприняла никаких действий в ответ, «удовлетворительная» ( fair ) показывает, что G 20 признала бизнес-рекомендацию и инициировала по меньшей мере некоторые шаги, «хорошая» ( good ) означает, что G 20 учла рекомендацию бизнеса и обозначила свои соответствующие обязательства¹.

Заслуживает внимания и разработанная в год российского председательства в В20 методология оценки включенности рекомендаций В20 в документы G20 и имплементации принятых с 2010 г. соответствующих решений2. Международной группой ученых под руководством Института международных организаций и международного сотрудничества Национального исследовательского универси- тета Высшей школы экономики (ИМОМС НИУ ВШЭ) и исследовательским центром G20 университета Торонто в преддверии саммита B20 в Санкт-Петербурге в июне 2013 г. в рамках работы целевой группы по эффективности диалога бизнеса и власти при непосредственном участии Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) был подготовлен независимый доклад, в котором представлены результаты оценки исполнения членами «двадцатки» обязательств, соответствующих приоритетам и рекомендациям бизнеса, принятым на саммите в Лос-Кабосе в июне 2012 г. В докладе рассматривается реализация 8 обязательств в следующих областях: труд и занятость, деловая среда для инвесторов, отказ от протекционистских мер, продовольствие и сельское хозяйство, коррупция, финансовая интеграция и рост развивающихся рынков. В данной методологии используется шкала от –1 до +1, где «+1» указывает на полное выполнение принятого обязательства, «–1» – на несоблюдение или действие, которое прямо противоположно заявленной цели, а «0» означает частичное выполнение или незавершенную инициативу, в связи с чем результаты не могут быть оценены. Каждому оцениваемому участнику – стране G20 – была присвоена оценка –1, 0 или +1 за каждое обязательство. Анализ основан на официальных документах, выпущенных членами G20 и международными организациями, имеющими отношение к обозначенным вопросам, а также на другой официальной информации. Методология этого доклада использовалась в дальнейшем и для оценки реализации обязательств последующих председательств «Группы двадцати».

Аналитики упомянутых исследовательских центров проводят также и ежегодную оценку процента включенности рекомендаций «Деловой двадцатки» в итоговые документы «Группы двадцати». Так, он является на данный момент самым высоким (64%) на первом саммите В20 в Торонто, когда бизнес по большей части реагировал на озвученные обязательства G20. Уровень отражения рекомендаций «Деловой двадцатки» на саммите в Сеуле в 2010 г. составил 28%, на саммите в Каннах – 38%. Повышение процента учета не в последнюю очередь можно объяснить тем, что доклад французской В20 в 2011 г. вышел за рамки политических рекомендаций и сфокусировался на конкретных действиях. В том числе с целью обеспечения высокой степени учета в итоговой Декларации G20, руководители рабочих групп разработали 3 типа предложений: которые требуют действий правительства; которые частный сектор может реализовать самостоятельно и которые требуют государственно-частного партнерства1. Уровень включенности рекомендаций «Деловой двадцатки» на саммите в Лос-Кабосе составил 33%. Общий уровень отражения рекомендаций «Деловой двадцатки» на саммите в Санкт-Петербурге составил 37%2, на австралийском саммите в Брисбене в 2014 г. – 21,7%3. В год турецкого председательства из 19 рекомендаций «Деловой двадцатки» 14 были включены в коммюнике лидеров саммита «Группы двадцати»4, состоящее из 113 обязательств (правда, эта информация основана на самооценке самой турецкой «Деловой двадцатки», а не на заключении исследовательских центров). Оценка уровня включенности рекомендаций «Деловой двадцатки» в итоговые документы «Группы двадцати» прошлых лет показывает, что в основном его значение находится в границах 30–40%. Поэтому можно полагать, что 40% является своего рода целевым средним показателем, особенно в случае если бизнес в определяющей степени будет следовать политике продвижения собственных интересов и повесток.

Таким образом, для оценки уровня включенности рекомендаций В 20 в документы G 20 используются различные подходы. Наиболее простой является методология, которая сравнивает «среднюю температуру» на уровне подсчета попадания рекомендаций В 20 в обязательства G 20. Но это еще не дает возможности отобразить реальную ситуацию с наиболее актуальными и приоритетными для бизнес-сообщества рекомендациями. Есть вероятность достижения высокого уровня включенности по причине следования приоритетным обязательствам G 20 и/или преобладания рекомендаций, носящих достаточно общие, расплывчатые формулировки либо отраженные в них в «мягкой» форме. Более того, наиболее важные, ключевые для бизнеса рекомендации могут даже отсутствовать в финальных документах G 20. Например, турецкое председательство в G 20 поддержало продолжение масштабной инвестиционной программы G 20, начатой в Санкт-Петербурге. На саммите G 20 в Анталье были оглашены руководящие принципы для лучшей подготовки, определения приоритетов и разработки инфраструктурных проектов, в т.ч. ГЧП. Несмотря на данные намерения, лидеры G 20 не учли рекомендации бизнеса о необходимости снятия трансграничных инвестиционных барьеров, в т.ч. для инвестиций в инфраструктуру. Также в 2015 г. министры труда не пролоббировали конкретные обязательства G 20 в отношении действий по расширению возможностей трудоустройства в странах G 20, таких как создание благоприятной деловой среды и повышение гибкости рынка труда, как это было рекомендовано B 20¹. В 2013 г., в год российского председательства, несмотря на настойчивые призывы международного бизнес-сообщества, «Большая двадцатка» не отреагировала на рекомендации В 20 по продвижению стабильного и управляемого доступа в Интернет, поддерживаемого инвестициями в ИКТ как инструмент для инноваций, роста и создания рабочих мест. Также в Санкт-Петербургской декларации не упоминалось о заключении соглашения о снижении барьеров для торговли экологическими товарами и услугами, несмотря на то что сокращение тарифов обеспечило бы бизнес и население стран G 20 более широким доступом к экологическим технологиям, что, в свою очередь, могло бы способствовать использованию более экологически безопасных товаров и услуг². Другой пример. Бизнес всегда поддерживал приверженность «Большой двадцатки» политике отказа от протекционизма и приветствовал признание лидером G 20 такой необходимости. Тем не менее отчеты показывают, что страны G 20 не придерживаются своих обязательств в отношении регулярных тарифных барьеров, а это обязательство было зафиксировано еще на первом саммите в Декларации G 20 в 2008 г. Что касается мер, не относящихся к тарифным, в 2014 г. австралийская рабочая группа В 20 по торговле подчеркнула, что они могут оказать гораздо большее отрицательное воздействие на рост ВВП, чем существующие тарифы. Однако ни в Декларации «Группы двадцати», ни в брисбенском Плане действий не содержится никаких обязательств по рассмотрению нетарифных мер. Так, в Плане действий отмечено, что «некоторые члены ‹...› предприняли действия по сокращению нетарифных барьеров», а формат этого включения указывает, что лидеры G 20 лишь затронули этот вопрос, который по-прежнему остался без полноценного ответа на проблемы бизнеса.

Для того чтобы оказывать большее влияние на формирование ключевых рекомендаций «Деловой двадцатки» и увеличивать уровень их включения в итоговые документы «Большой двадцатки», необходимо совершенствовать процесс разработки предложений рабочими группами и последующего продвижения в повестку G20. Исходными в этой работе, как было показано выше, являются критерии не только формальной степени учета рекомендаций В20 в документах G20 и «мягкости/жесткости» такого включения, но также уровень имплементации принятых решений (как на глобальном уровне, в т.ч. усилиями международных организаций, так и на национальных уровнях, посредством соответствующей деятельности национальных правительств и парламентов).

Представляется целесообразным дополнить эти подходы оценкой, которая будет учитывать приоритетность разрабатываемых рабочими группами рекомендаций через придание им соответствующих весов (например, в коэффициентах). Предложенный метод подразумевает, что каждая рабочая группа ранжирует свои предложения (рекомендации) и присваивает каждому свою оценку, исходя при этом из того, что сумма оценок равна единице.

Можно предложить два варианта распределения «весов». Первый – задавать их изначально в зависимости от числа рекомендаций и представлений о «нормальности» распределения приоритетов между ними. Второй подход – распределение «весов» строго в соответствии с «присвоенными» той или иной рекомендации голосами.

Подобная процедура ранжирования через голосование по приоритетности рекомендаций может быть осуществлена как каждой рабочей группой самостоятельно, так и представителями консолидированного делового сообщества на саммите «Деловой двадцатки» (в данном случае проведение саммита В 20 за несколько месяцев до саммита «Группы двадцати» представляется еще более аргументированным). Учитывая, что в последнее время большинство рабочих групп предлагают в среднем по 3 рекомендации (например, турецкое, немецкое председательство), «веса» могут распределяться, например, в пропорции 0,5, 0,3 и 0,2 в соответствии с отданными в пользу той или иной рекомендации предпочтениями.

В то же время для обеспечения сопоставимости деятельности В 20 в рамках различных председательств необходима единая база расчетов. Для этого также есть две опции. Первая – добиваться ежегодного совпадения как числа рабочих групп, так и числа рекомендаций каждой из них (что, безусловно, не так просто, т.к. умаляет роль конкретного председательства в В 20). Вторая – ввести систему коэффициентов, которая будет учитывать приоритет рекомендации, который ей поставило бизнес-сообщество, фактический «вес» в пуле предложений конкретной рабочей группы и оценку ICC . Такой подход может быть основан на установлении приоритета рекомендаций с учетом с «качественного» анализа ICC Scorecard по следующей формуле:

E TF =

∑(К prior •K ICC

N rec где:

E_TF – эффективность рабочей группы;

0< K_prior ≤1 – коэффициент приоритета рекомендации по результатам голосования представителей В 20;

N_rec – число рекомендаций, представленных каждой РГ.

K _ICC – коэффициент ICC, которому присвоим те же числовые значения, которые положены в основу методики этой организации: 0 – «ненадлежащий» ( inadequate ), 1 – «неудовлетворительный» ( poor ), 2 – «удовлетворительный» ( fair ) и 3 – «хороший» ( good ).

То есть, необходимо просуммировать полученные в результате голосования

«Деловой двадцатки» коэффициенты приоритетности каждой рекомендации, умноженные на присвоенные им оценки ICC , затем, разделив полученную сумму на число рекомендаций, получить среднее значение. Тогда возможным станет осуществить не только мониторинг учета рекомендаций в итоговых документах «Группы двадцати», оценку, которая и будет отражать результативность усилий каждой РГ, но и сопоставить работу разных «Деловых двадцаток». Для этого необходимо сложить показатели эффективности всех рабочих групп, учрежденных в рамках председательства и, разделив полученную сумму на число рабочих групп, получить оценку работы В 20 как усредненный показатель эффективности рабочих групп. Формула расчета:

∑ЭTF ЭB20= NTF , где ЭB20 – эффективность В201.

Предложенный метод отвечает требованию сопоставимости данных и позволит не только прокалькулировать степень учтенных в итоговой декларации «Группы двадцати» рекомендаций «Деловой двадцатки», но также и дать оценку эффективности деятельности В 20 по продвижению важных для нее вопросов, в которой эффективность всех РГ с точки зрения приоритета и степени важности отражается в документах G 20. Кросс-тематические направления могут оцениваться суммированием их упоминаний в рекомендациях всех рабочих групп, исходя из соответствующего присвоенного каждой подобной рекомендации веса.

Предложенная методология, которая опирается на базовые критерии уровня включенности и уровня имплементации и усилена критерием приоритетности конкретных рекомендаций, может представить более репрезентативную оценку. Одна лишь статистика степени имплементации решений не может определить эффективность деятельности «Деловой двадцатки», в т.ч. по обозначенной ранее причине несопоставимости ежегодной работы аутрич-группы (приоритеты В 20 в разных степенях определяются G 20 и/или B 20, саммит В 20 проводится за несколько месяцев до саммита G 20 или непосредственно «на его полях»).

Практика показала, что G20 не учитывает в должной мере узкоспециальные рекомендации, т.к. они не успевают пройти бюрократические процедуры согласований с шерпами и РГ G20 перед вынесением на обсуждение лидерами «Группы двадцати» в силу того, что у шерп существует своя конкретика. К примеру, российская «Деловая двадцатка» представила большое число актуальных рекомендаций (141), но ряд предложений не нашли отражения в решениях G20 в связи, например, с их новизной и «незапланированностью» с точки зрения повестки G20 (это касается в первую очередь рекомендаций в сфере инноваций). Чтобы увеличить уровень включенности рекомендаций, выдвигаемых рабочими группами В20, важно уходить от частных рекомендаций, практикуя более системные предложения по направлениям, которые в том или ином формате уже разрабатывались в предыдущие годы. Кроме того, следует опираться на рекомендации B20, представленные на предыдущих саммитах, акцентируя внимание на тех из них, которые были включены в приоритеты итоговых документов G20, а также находить компромисс между широкими рекомендациями, которые всегда будут составлять базу повестки дня G20, и конкретными узкоспециализированными предложениями В20. Рекомендации РГ, носящие инновационный и долгосроч- ный характер, не сразу находят отражение в решениях G20. Однако, если «Деловая двадцатка» продолжит их адвокатирование в диалоге с «Группой двадцати», эти рекомендации могут трансформироваться в обязательства в будущем.

Употребляемый в данном исследовании термин «адвокатирование» заимствован из терминологии G 20 ( advocacy ) и является синонимом понятий «продвижение», «лоббирование». Если говорить о критериях оптимизации деятельности «Деловой двадцатки» и повышении эффективности процесса разработки рекомендаций, следует отметить, что адвокатирование может быть особенно успешным на тех мероприятиях В 20, где по традиции присутствуют первые лица G 20. Обычно это стартовая встреча, основной саммит В 20 и встреча с лидерами G 20 на саммите G 20 [Прохорова 2017]. На данных мероприятиях у представителей бизнеса стран «двадцатки» есть возможность предпринять попытку убедить глав государств в необходимости сотрудничества по тем или иным конкретным направлениям.

Стартовая встреча является хорошей площадкой для адвокатирования приоритетов на предстоящий год – бизнес может успеть обратить внимание лидеров G 20 на необходимость актуализации сотрудничества по определенным вопросам. Сам саммит В 20 является, пожалуй, главной возможностью пролоббировать разработанные рекомендации для их включения в итоговые обязательства G 20, если на нем руководство В 20 обсуждает с присутствующими официальными лицами (как правило, это глава страны-хозяйки и члены правительства) аспекты предстоящего в 2–3 месяца сотрудничества национальных деловых сообществ и правительств «двадцатки» с целью совместной доработки рекомендаций и повышения уровня их включения в документы G 20. Важность G 20 business meeting в контексте вопроса адвокатирования заключается в т.ч. в возможности для представителей В 20 обсудить с лидерами G 20 те рекомендации, которые являются приоритетными и которые по определенной причине не были учтены в итоговых документах G 20. На подобной встрече появляется шанс донести до G 20 аргументированную позицию бизнеса, почему данные вопросы действительно заслуживают большего внимания и должны быть, например, включены в обязательства G 20 в следующем году.

Но возможность повлиять на повышение эффективности В 20 посредством адвокатирования, конечно, не сводится исключительно к лоббированию интересов «Деловой двадцатки» ее руководством. Не менее важны рабочие обсуждения интересов бизнеса на уровне экспертов рабочих групп В 20 и G 20. Любые мероприятия, где присутствуют представители двух сторон – от членов РГ до шерп – В 20 и G 20, с момента стартового саммита до саммита основного и далее – до G 20 business meeting по совместным приоритетным направлениям только усиливают сотрудничество и, как следствие, влияют на повышение эффективности как «Деловой двадцатки», так и самой «Группы двадцати».

При всей важности оптимизации процесса разработки рекомендаций, как и последующего процесса их адвокатирования, необходимо отметить, что важна разработка таких рекомендаций, которые смогут быть имплементированы в национальные законодательства, в обязательства международных объединений. Страна-председатель должна показывать пример лучшей практики, как, например, в случае с Россией и противоофициальными мерами. Россия присоединилась ко всем инициативам в этой области, главная из которых была разработана ОЭСР (анти-BEPS). Австралийское председательство в G20 озвучило планы по увеличению коллективного ВВП на два с лишним процентных пункта до 2020 г., что должно было обеспечить прирост глобальной экономики более чем на 2,0 трлн долл. США и создать десятки миллионов рабочих мест. В связи с этим обещанием возникает вопрос, кто будет отслеживать, измерять и контролировать процесс его исполнения? Также очевидно, что некоторые обязательства трудно имплементировать. Так, анти-BEPS можно проследить по факту включения в национальные законодательства, а дополнительные 2 п.п. к ВВП – куда более трудное с точки зрения реализации обещание лидеров G20. Бизнес должен учитывать данный аспект и предлагать измеримые и реальные для претворения в жизнь инициативы. Возможно, рабочие группы должны представлять такие рекомендации, которые имеют меньше барьеров для реализации в краткосрочной перспективе и обладают высоким уровнем потенциального воздействия, параллельно создавая конкретный план действий по их имплементации и разрабатывая соответствующие показатели исполнения.

Также консолидация интересов мирового бизнес-сообщества, оптимизация работы «Деловой двадцатки» и разработка рекомендаций с целью их максимального включения в декларации лидеров и последующей имплементации – первый вопрос, затрагивающий оптимизацию элементов института В 20 для повышения эффективности работы «клубного» объединения. Дальнейший мониторинг имплементации рекомендаций (как на национальном, так и на межгосударственном уровнях) и их реализация на практике – вопрос следующий. И сегодня он особенно актуален, т.к. примеры неисполнения обязательств, например нерати-фикация Германией антикоррупционных соглашений или Соглашения об упрощении процедур торговли ( Trade Facilitation Agreement – TFA ) рядом других стран, говорят о том, что отсутствует не только механизм принуждения к исполнению решений – нет даже возможности морального порицания. G 20 – это «неформальный клуб», соответственно, обязательства членов клуба носят добровольный характер. Но это не значит, что ими можно пренебрегать. Одной из главных, пусть и неформализованных задач G 20 является исполнение роли лидера (примера для подражания) для остального мира, способность осуществления совместных действий всеми участниками клуба. Можно ли прибегнуть к жестким мерам (например, участник, не выполняющий обязательства, становится приглашенным, ассоциированным, а не постоянным членом клуба, т.е., не участвует в выработке консенсуса)? Думается, что здесь очевиден отрицательный ответ, т.к. подобный механизм публичного порицания и фактического исключения из членов клуба способен быстро разрушить всю «двадцатку» – стоит только США или Китаю быть изгнанными из данного сообщества. Таким образом, исполнение обязательств, роль бизнес-сообщества в этом процессе является одним из краеугольных камней в здании эффективного функционирования института «Группы двадцати». Но это уже тема отдельного глубокого исследования.