К вопросу о перспективах международного сотрудничества российской милиции с полицией стран Европейского союза

Демократический путь развития России и ее участие в деятельности ООН и Совета Европы, естественно, предполагают принятие активных мер по усилению авторитета органов внутренних дел среди населения. Большую важность приобретает, в том числе, и изучение опыта зарубежных стран и межгосударственных и международных структур по подготовке полиции, наработка практического опыта взаимодействия с населением. Ведущие российские и европейские специалисты в области уголовного и гражданского права говорят о первостепенной важности взаимодействия правоохранительных ведомств с населением, обеспечении и защите прав граждан в процессе полицейской деятельности. Более продвинутые в этом отношении страны с богатыми демократическими традициями давно и всерьез занимаются решением этой проблемы, создавая специальные учебные программы, на практике внедряя принцип основателя британской полиции Роберта Пила, обозначенный им в служебной инструкции в начале 30-х годов XIX-го столетия: “Каждый сотрудник полиции должен помнить, что его долг состоит в защите и оказании помощи гражданам не меньше, чем в поимке преступников”.

Статистика показывает, что количество преступлений, имеющих транснациональный характер и касающихся России и Евросоюза, за последнее время выросло на 12 процентов.1 Это говорит о недостаточной эффективности международного сотрудничества между правоохранительными органами РФ и полициями стран ЕС на современном этапе, а также о необходимости выработки теоретических и практических рекомендаций по совершенствованию такого сотрудничества.

Киселёв Анатолий Кириллович, кандидат исторических наук, доцент, профессор кафедры государственноправовых дисциплин, соискатель докторантуры.

Существенно, что 84 процента из 560 представителей профессорско-преподавательского состава и 91 процент из 2500 курсантов образовательных учреждений МВД России, 77 процентов из 7500 практических работников ОВД считают, что опыт зарубежных стран может иметь большое значение при условии его правильного и корректного использования в реалиях России.2

“Международное полицейское сотрудничество как самостоятельный вид деятельности представляет собой систему международных отношений государств, урегулированную совокупностью норм международного права и национального законодательства по контролю над преступностью посредством правоохранительных органов. Данный вид деятельности включает в себя содержательный, организационно-правовой, информационный, методологический и ресурсный аспекты на стратегическом, тактическом и оперативном уровнях”.3

Ряд ученых, занимающихся проблемами по-лицеистики, до недавнего времени считали, что геополитические устремления большинства государств Европы не соответствуют российским, поэтому продуктивное партнерство с их полициями возможно лишь на оперативно-тактическом, но не стратегическом уровне.4 Однако события 11 сентября 2001 года, последующие факты европейской политики и предпринятые после них комплексные международные антитеррористи-ческие, в том числе полицейские мероприятия показали некорректность таких взглядов с позиции сегодняшнего дня.

Россия не видит себя вне мирового сообщества при решении проблем уменьшения криминальной составляющей процессов интернационализации и глобализации. Только скоординированные усилия всех заинтересованных международных партнеров могут исправить ситуацию.

Текущие процессы чрезвычайно важны для отношений между Евросоюзом и Россией. Роль России особенно значима, т.к. она является наиболее крупным и важным соседом Евросоюза.

В соответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве 1994 года, главным документом, который учреждает партнерство между Российской Федерацией с одной стороны и европейскими сообществами и их государствами-членами – с другой, взаимодействие сторон в правоохранительной сфере представляет конкретную и самостоятельную область. Это в том числе и процесс сближения законодательств (а в лице ЕС это около 8 тыс. разнообразных юридических актов), и процесс обучения полицейских, привития им профессиональных знаний, навыков и умений.5

Специальное профессиональное образование, нацеленное на обучение полицейских международным и европейским стандартам правоохранительной деятельности в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, должно основываться на общих для наших стран профессиональных достижениях.6

Основной целью развития международного сотрудничества МВД России является привлечение зарубежных партнеров к участию в совместных проектах по разработке и внедрению передовых технологий и методов работы правоохранительных органов, представляющих практический интерес для органов внутренних дел России.

Однако на основе анализа отчетов о международном сотрудничестве вузов системы профессионального образования отечественной милиции можно сделать не очень приятный вывод о том, что международное сотрудничество российских милицейских вузов с полицейскими образовательными учреждениями стран ЕС не носит системный характер. Во многом развитие такого сотрудничества зависит от личной позиции руководителя того или иного вуза МВД России, финансовых возможностей вуза и личных контактов его сотрудников с конкретными лицами в той или иной стране и в том или ином европейском полицейском образовательном учебном заведении. Для интеграции в европейскую полицейскую образовательную систему этого явно недостаточно.

Интеграция отечественного образования в мировую образовательную систему, необходимость совершенствования подготовки сотрудников органов внутренних дел к взаимодействию с правоохранительными ведомствами других стран в решении таких глобальных проблем, как борьба с терроризмом и транснациональной преступностью, разрешение межнациональных конфликтов, обеспечение активизации взаимодействия с международными организациями, предъявляют новые требования к международному сотрудничеству. Международное сотрудничество в области подготовки полицейских кадров является перспективным направлением европейской кооперации в области борьбы с преступностью.

В современных условиях быстрого развития интеграционных процессов в мире, значительного сближения стран в различных областях возникает потребность учить полицейских работать в условиях интенсивного развития международного сотрудничества. Современным полицейским необходимо знать иностранные языки, особенности правовых систем различных государств, основы международного права. В условиях роста количества преступлений международного характера необходимо готовить специалистов, способных бороться с ними. Эффективно учить полицейских бороться с преступлениями международного характера и работать в условиях тесного международного общения возможно только при активном развитии взаимодействия в области подготовки полицейских кадров. При этом государства получают возможность обмениваться информацией о новых методах обучения, положительным опытом и использовать его в обучении полиции, получать помощь со стороны других стран и международных организаций в подготовке специалистов, а также взаимно обогащаться современными методиками, технологиями и тактикой борьбы с преступностью.

Помимо специальных полицейских и уголовных законов, образовательная политика в полициях стран Евросоюза регулируется, естественно, и нормами международного, и нормами национального образовательного законодательства.

Что касается международно-правовых норм об образовании, применяемых полицейскими образовательными учреждениями государств ЕС, то общее количество только основных подобных документов приближается к трем десяткам.7 Это документы ООН, ЮНЕСКО, Совета Европы, ОБСЕ, иные нормативные акты.

Относительно национальных документов – это, прежде всего, законы об образовании, в различных интерпретациях их названий и формулировок. Объединяющим является то, что практически во всех подобных законах прописаны принципы, задачи и цели образовательной политики того или иного европейского государства, полностью или в основном корреспондирующиеся с обозначенными выше международными пактами об образовании.

Выполнение международно-правовых норм многосторонних соглашений на практике весьма затруднительно. Сложные процедуры, в частно- сти, делают взаимопомощь по юридическим вопросам тяжелым и неэффективным инструментом для работы и исследований; число соглашений и инициатив является хаотическим. Практики, судьи и представители правоохранительных структур могли бы дать впечатляющие примеры многолетних обменов корреспонденцией в попытке истребовать какие-либо доказательства.

В противовес этим трудностям правительства государств-членов ЕС приблизительно с 1975 года неофициально сотрудничают через министров иностранных дел. Первоначально такое сотрудничество производилось с целью борьбы с терроризмом, позже – ради относительно общего согласования в области правосудия и внутренних дел. Многочисленные союзы, формирующиеся под ключевым словом “сотрудничество”, преследуют следующие цели: борьба с терроризмом, укрепление общественного порядка и безопасности, борьба с организованной преступностью и незаконным оборотом наркотиков. После создания ЕС, то есть после Маастрихтского соглашения относительно Европейского Союза (в версии Амстердамского соглашения), эта область была передана новой форме сотрудничества в соответствии с Титулом VI Амстердамской конвенции Европейского Союза.

Сотрудничество по вопросам уголовного преследования, правосудия и внутренних дел организовано в пределах ЕС в рамках межправительственной области. ЕС подобен крыше на трех столбах: первый “столб” – закон сообщества. Союз может действовать как наднациональный институт и может независимо предписать законы, которые обязательны для его членов. Два других “столба” не разделяют юридическую природу закона сообщества: артикул 249 EGV (инструкции, директивы, решения, рекомендации и мнения) сохраняет определенную юрисдикцию за Европейским Советом в этих областях. Компетенция же в определенных действиях остается за государствами-членами; принятие юридических решений советом не влечет внутренних обязательств, а, скорее, результативно только после ратификации государствами-членами. Однако принятие таких решений не может быть отклонено согласно “общим положениям” (артикул 34 (2) a) Соглашения о ЕС) и “рамкам решений” (артикул 34 (2) b) и c) Соглашения о ЕС). ЕС может установить обязательства международного права для государств-членов, объект которых также включает принятие постановлений внутри государств-членов (артикул 34 (2) b) Соглашения о ЕС). Это так называемое “общее действие”, основанное на артикуле 29 и далее Соглашения о ЕС, представляет собой соглашение международного права среди государств-членов.

Полицейское сотрудничество, которое принадлежит третьему “столбу”, сегодня включает в себя борьбу со всей организованной и неорганизованной преступностью, особенно с терроризмом, торговлей людьми, преступлениями против детей, незаконным производством и торговлей оружием, коррупцией и мошенничеством, а также предотвращение преступлений.

Еще в середине 90-х годов ХХ века МВД России активизировало международное сотрудничество в сфере борьбы с организованной преступностью. На двустороннем уровне МВД России взаимодействует с 89 странами мира, на многостороннем – почти с 30 международными правительственными и неправительственными организациями. Основное внимание уделяется развитию сотрудничества в рамках ООН, стран-участниц “Восьмерки”, Европейского Союза, Совета Европы, Совета государств Балтийского моря, Интерпола, ОБСЕ, Организации Черноморского экономического сотрудничества.

Полиция должна руководствоваться в своих действиях законом и в то же время профессиональным опытом. Цель обучения полиции заключается в том, чтобы предоставить полицейским интеллектуальные и практические навыки для принятия правильного решения с учетом всех этих особенностей. Разработка программ полицейского образования все чаще основывается на анализе тех задач, которые необходимо выполнять офицеру полиции. Основанием для этого послужили судебные иски к полицейским академиям из-за отсутствия обеспечения качественной подготовки. То есть анализ задач программ подготовки офицеров правоохранительных органов стал своего рода механизмом, используемым для защиты учебных программ, существующих в полицейских академиях. Если еще в 1987 году лишь 30 штатов США осуществляли процедуру анализа задач правоохранительной деятельности при разработке учебных планов занятий по базовой подготовке, то в 1997 году количество таких штатов увеличилось уже до 42, а в 2005 – до 47.8

Наряду с увеличением количества часов полицейской подготовки идет процесс изменения методов преподавания. В последнее время все чаще звучат голоса в поддержку метода обучения полицейских, имеющего практическую направленность, а не теоретическую. То есть офицер полиции получает минимальное количество теоретического материала, дающего представление об основах правоохранительной деятельности. 90 процентов времени из 100 уделяется практической подготовке. Подобные принципы и программы за последние 8-10 лет были опробованы международной полицией ООН во всех странах, где решением СБ ООН были созданы миротворческие миссии. Все сказанное выше давно известно МВД России, и не в теоретических вык- ладках, а по практическим отчетам российских полицейских-миротворцев, коих с 1992 года и по сей день в миротворческих операциях задействовано более 650 человек. Россия занимает первое место среди 103 стран-участниц по количеству миротворцев, задействованных в миссиях ООН.9

Однако отчеты остаются пылиться в папках МВД, а разговоры об использовании опыта зарубежной и международной полиции пока остаются красными словцами в дежурных рапортах милицейских начальников различных уровней. Хотя есть что перенимать и есть что критиковать.

Дело за малым – за осуществлением хороших идей и начинаний.