К вопросу о правовой природе союзного государства Республики Беларусь и Российской Федерации

Процесс интеграции Республики Беларусь и Российской Федерации идет на протяжении нескольких лет и уже имеет свою историю [2]. 2 апреля 1996 г. был подписан Договор об образовании Сообщества Беларуси и России. Через год, 2 апреля 1997 г., заключен Договор о Союзе Беларуси и России, а 27 мая 1997 г. президенты обоих государств подписали Устав Союза, который объявлен неотъемлемой частью Договора. В 1997 — 1999 гг. принято много документов по интеграции. Наконец 8 декабря 1999 г. подписан Договор о создании Союзного государства [41. Вне сомнения, этот Договор стал политически и юридически фундаментальным шагом на пути объединения Белоруссии и России. Уже само движение от Союза к Союзному государству наглядно демонстрирует стратегические цели сто рон. Они ярко отражены в тексте Договора. Особо следует отметить положение Договора о том, что «по мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его Конституции» (п. 3 ст. 2).

Между тем открытым и дискуссионным остается вопрос о правовой природе Союзного государства, созданного Договором Республики Беларусь и Российской Федерации от 8 декабря 1999 г.

Проведенный анализ существующих точек зрения определил две принципиальные позиции, касающиеся оценки правовой природы Союзного государства РБ и РФ.

С одной стороны, Союзное государство является международно-правовым объединением Республики Беларусь и Российской Федерации. Сторонники данного подхода руковод-

ствуются следующим: в соответствии со ст. 1 Договора, РФ и РБ «создают Союзное государство, которое знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в де< мократическое правовое государство». Тем самым подчеркивается переходный этап на пути к созданию полноценного государства.

Можно сказать, что государства, подписавшие Договор, полностью сохраняют в нем свои гарантии самостоятельности и независимости, так как согласно ст. 6, «каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности». Кроме того, государства сохраняют свое членство в ООН и других международных организациях (ст. 6).

И наконец согласно ст. 59, нормативно-правовые акты Союзного государства по предметам совместного ведения (Основы законодательства, директивы и резолюции) реализуются путем принятия национальных нормативно-правовых актов государств-участников по соответствующим вопросам. Между тем к таковым предметам совместного ведения относятся, например, вопросы принятия в состав Союзного государства других государств, координация и взаимодействие в сфере внешней политики, связанные с осуществлением рассматриваемого Договора, совместная оборонная политика, взаимодействие в международном сотрудничестве по военным и пограничным вопросам. Кстати, приведен- ные положения позволяют некоторым аналитикам найти у Союзного государства черты конфедеративного объединения [3, с. 2]. В принципе это личная оценка, мы же поддерживаем точку зрения профессора С. А. Авакьяна о том, что говорить здесь о чертах «конфедеративного государства» нельзя, поскольку конфедеративных государств не бывает [1, с. 6].

С другой стороны, имеются убедительные аргументы, чтобы отнести Союзное государство РБ и РФ к самостоятельному виду объединений государств [1, с. 6]. Можно отметить следующие моменты, характерные для более тесного, чем международно-правовой и конфедеративный, союза РБ и РФ.

Во-первых, наряду с целями, традиционными для международно-правовых договоров (проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны, обеспечение безопасности Союзного государства, укрепление мира и т. д.), в указанном Договоре ставятся цели, ведущие к глубокой интеграции внутренних процессов в обоих государствах и, по существу, к созданию единого образа жизни всех граждан. Согласно ст. 2 Договора, это обеспечение мирного и демократического развития братских народов обоих государств, укрепление дружбы, повышение благосостояния и уровня жизни; создание единого экономического пространства; неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина; формирование единой правовой системы демократического государства; проведение согласованной социальной политики.

Во-вторых, единое гражданство в Союзном государстве уже сейчас имеется, так как государства ранее договорились и подтвердили в данном Договоре, что граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника (ст. 14, п. 5). Иначе говоря, граждане обоих государств имеют на любой территории равный статус.

В-третьих, предполагается решать многими способами, в том числе гарантированностью и защитой всех форм собственности и хозяйствования на территории Союзного государства, наличием движимого и недвижимого имущества у самого Союзного государства, введением единой денежной единицы (валюты), которая будет'выпускаться исключительно единым эмиссионным центром, обозначенную выше цель Союзного государства — создание единого экономического пространства; кстати, в тех же целях Договор определяет широкий круг предметов ведения Союзного государства. Причем то, что отнесено Договором к исключительному ведению Союзного государства, свидетельствует о сильной тенденции к будущему федеративному устройству. По существу, речь идет о единой экономической системе на территории Союзного государства. Неслучайно в Договоре имеется отдельная глава о принципах формирования единого экономического пространства. Этому же уделяется повышенное внимание в Программе действий РБ и РФ по реализации положений Договора [3]. В соответствии с Договором в Союзном государстве действует унифицированное, а затем и единое законодательство, регулирующее хозяйственную деятельность, включая гражданское и налоговое законодательство. Функционируют единые принципы взимания налогов, не зависящие от места нахождения налогоплательщиков на территории Союзного государства. Государства принимают согласованные меры по поэтапному сближению основных социальных и макроэкономических показателей развития и проводят единую структурную политику.

Кроме того, Союзное государство имеет свои бюджет, финансы, собственность.

В-четвертых, хотя государства оговорили в Договоре свою территориальную целостность, тем не менее, в перспективе планируется единая государственная охрана внешней границы Союзного государства (п. 5 ст. 7).

В-пятых, в Союзном государстве существует единое таможенное пространство, в отношении которого применяются: единый порядок экспортного контроля; единые меры нетарифного регулирования, включая применение количественных ограничений, лицензирование ввоза и вывоза товаров, введение единого перечня товаров, к которым применяются запреты и ограничения ввоза и вывоза; единый порядок взаимного признания лицензий, сертификатов и разрешений на ввоз или вывоз товаров.

В-шестых, Союзное государство имеет право заключать международные договоры (ст. 35, 40).

Согласно Договору, Союзное государство имеет единую систему органов, большинство из которых формируются государствами-участниками: Высший

Государственный Совет, Палата Союза Парламента, Совет Министров, но Палата Представителей Парламента избирается населением на основе всеобщего избирательного права. Для осуществления контроля за финансами Союзного государства создается Счетная палата. Органы Союзного государства обладают правом на правотворчество. Высший Государственный Совет издает декреты, постановления и директивы (п. 3 ст. 35). Парламент принимает законы и Основы законодательства Союзного государства (ст. 40). Совет Министров издает постановления, директивы и резолюции (п. 3 ст. 46). В случае коллизии нормы закона или декрета Союзного государства и нормы внутреннего закона государства-участника, опять же согласно Договору, преимущественную силу имеет норма закона или декрета Союзного государства (п. 2 ст. 60).

В-седьмых, Союзное государство создает свою государственную атрибутику (в соответствии с п. 1 ст. 10 Договора, «Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности»).

Таким образом, некоторые из перечисленных положений особенно отчетливо говорят о тенденции к федеративным началам объединения; так, в качестве свершившегося факта в Договоре устанавливается, что РФ и Республика Беларусь создают (а не создадут в будущем) Союзное государство (ст. 1); что Союзное государство является светским, демократическим, социальным, правовым государством (ст. 5); что территория Союзного государства состоит из государственных территорий государств-участников (ст. 7); что имеется гражданство Союзного государства (глава II); что Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности (ст. 10); что Союзное государство имеет единую денежную единицу (валюту), и денежная эмиссия осуществляется исключительно единым эмиссионным центром (ст. 13). Особенно существенные элементы федеративного устройства нового союзного образования закладываются Договором в вопросе разграничения предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками. Прежде всего, на наш взгляд, принципиальное значение имеет выделение предметов исключительного ведения Союзного государства (ст. 17).

Тем не менее согласимся с профессором С. А. Авакьяном в том, что заложенная в Договоре модель федеративного устройства нового союза в силу как объективных причин политического, социально-экономического и юридического характера, так и субъективных факторов (неготовность политических элит) пока не может быть реализована в полной мере, поэтому на сегодняшний день можно говорить о Союзном государстве, как квазигосударстве [4, с. 8]. Неслучайно, как уже упоминалось, в Договоре определено, что по мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его Конституции (п. 3 ст. 2). Очевидно, что до принятия Конституции необходимо более тесное единство в рамках Союзного государства, так как практика не знает примеров оформления Конституцией объединения государств с международно-правовой самостоятельностью.