К вопросу о правовом регулировании государственной регистрации некоторых видов объектов недвижимого имущества

Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Федеральный закон) регулируются отношения, возникающие в связи с ведением и учетом государственного кадастра недвижимости (земельных участков, зданий, сооружений, помещений и объектов незавершенного строительства), а также кадастровой деятельности1. Данный нормативно-правовой акт направлен на систематизацию уже существующих многоуровневых способов организации ведения кадастров недвижимости, а также на совершенствованию деятельности в области формирования недвижимого имущества. Все это, по мнению законодателя, должно способствовать сбалансированной работе по совершенствование деятельности в области регистрации недвижимого имущества, информационного обеспечения процессов государственного контроля, управления, экономической оценки и налогообложения недвижимого имущества.

При комплексном анализе норм Федерального закона – акта, направленного на создание новой правовой основы для скоординированной системы кадастра недвижимости и регистрации прав на недвижимое имущество, нельзя не заметить пробелов и коллизий его положений как внутри, так и относительно гра- жданского и земельного законодательства.

Рассмотрим некоторые, наиболее дискуссионные по нашему мнению положения Федерального закона:

• 1.    Части 1 и 2 статьи 1 Федерального закона изложены в следующей редакции:

• 1.    «Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности (далее – кадастровые отношения)»;

• 2.    «Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом»².

  
  

Часть 1 статьи 130 Гражданского кодекса содержит следующее положение: «К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущест-во»1.

Часть 1 стать 1 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» звучит так: «Недвижимое имущество (недвижимость), права на которое подлежат государственной регистрации в соответствии с настоящим Федеральным законом, – земельные участки, участки недр и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, предприятия как имущественные ком-плексы»2.

Анализ положений указанных нормативных актов позволяет обнаружить противоречивость их смыслового содержания.

• 1.    Постановка в один ряд: – сведений о земельных участках (разных категорий, разного правового режима, разных площадей), зданий, сооружений и «сведений о Государственной границе» не представляется логичной. Недвижимость

  – это в первую очередь земельные участки, участки недр и иные виды имущества, и все это подлежит государственной регистрации. С другой стороны – государственной регистрации подлежат также сведения о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, а кроме того, иные (не определено какие) указанные Законом сведения. И все это должно быть зарегистрировано в соответствие с Гражданским кодексом Российской Фе-дерации³.

• 2.    Согласно пункта 6 статьи 1 Федерального закона в государственный кадастр недвижимости не подлежат включению сведения об участках недр, воздушных и морских судах, судах внутреннего плавания и космических объектах, хотя в соответствии со статьей 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижи-

• мому имуществу, недвижимости), относятся в том числе и «участки недр», а в соответствие с частью 1 статьи 1 Федерального закона «О регистрации недвижимого имущества и сделок с ним» и «участки недр», и «предприятия как имущественные комплексы». В связи с этим смеем напомнить, что недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения1.

• 3.    Статья 3 комментируемого закона определяет в качестве органа, осуществляющего кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости следующим образом:

Соглашаясь с точкой зрения М.Р. Габитова и Р.Ш. Хайретдиновой, можно сделать вывод о том, что сведения о прохождении Государственной границы Российской Федерации, границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий никак не входят в правовое поле действия статьи 130 ГК РФ. Эта информация не является и предметом правового регулирования части 1 статьи 1 Федерального закона «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Кроме того, согласно статьи 7 Федерального закона таким территориям не присваиваются кадастровые номера.

Кроме объектов, указанных в пункте 2 статьи 1 Федерального закона, законодатель считает, что положения настоящего Закона подлежат применению в отношении подземных сооружений (часть 7 комментируемой статьи), при этом не нужно забывать о том, что подземное строительство осуществляется при непосредственном использовании недр, в том числе их пространства. Так же, по нашему мнению, в Федеральном законе не получил логичного оформления вопрос относительно регистрации не завершенного строительством объекта.

Кроме того в соответствии с пунктами 4 и 5 статьи 9 Федерального закона «О недрах», недра предоставляются в пользование не только для «строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых», но и для «образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости)». Вместе с тем, исходя из существа вышеупомянутой статьи, представляется, что помимо положения части 7 статьи 1 Федерального закона, где отмечается – «Положения настоящего Федерального закона приме- няются в отношении подземных сооружений, если иное не предусмотрено федеральным законом», законодателю необходимо было учесть особенности естественного использования подземных полостей недр и естественных пустот. В связи с изложенным, предлагаем часть 7 статьи 1 Федерального закона изложить в следующей редакции: «Положения настоящего Федерального закона применяются в отношении подземных сооружений, в том числе подземных объектов не завершенного строительства, а также особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное, если иное не предусмотрено Федеральным законом».

• 1.    «Кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости осуществляются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости (далее - орган кадастрового учета).

• 2.    Предусмотренные настоящим Федеральным законом полномочия органа кадастрового учета, за исключением полномочий, предусмотренных ст. 30 настоящего Федерального закона, на основании решений данного органа вправе осуществлять подведомственные ему государственные бюджетные учреждения. В целях применения установленных настоящим Федеральным законом правил наделенные в соответствии с такими решениями соответствующими полномочиями указанные государственные

  
  
  

бюджетные учреждения считаются органами кадастрового учета. При этом соответствующие положения настоящего Федерального закона применяются к указанным государственным бюджетным учреждениям постольку, поскольку иное не вытекает из существа соответствующих правоотношений.

Таким образом, ведение кадастрового учета отсылается к «Федеральному органу исполнительной власти». Необходимо отметить, что в Российской Федерации проведение земельной политики в том числе и с точки зрения ведения государственного кадастрового учета земельных участков в целом не нашло своего места в структуре органов власти и управления, что подтверждается фактически ежегодной реорганизацией и переподчинением профильных ведомств и изменение их полномочий.

Сложная многоуровневая система реестров, кадастров недвижимого имущества и система учета не связаны между собой, не всегда позволяют получить объективные сведения о недвижимом имуществе на территории Российской Федерации.

Количество данных, которые вносились в земельный кадастр на протяжении российской истории, и система органов, занимающихся этой деятельностью, постоянно изменялись. Эти изменения в самом сжатом и негативном варианте повторились в период с 1993 года, когда пытались создать новую кадастровую систему без теоретической четкой модели, какой именно она должна быть.

В целях упрощения взаимодействия органов, осуществляющих управление земельными ресурсами в России, с июня 2009 г. Федеральная регистрационная служба, Федеральное агентство геодезии и картографии, Федеральное агентство по государственным резервам, а также Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости трансформировались в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии и

Федеральное агентство по государственным резервам1.

Соответственно к настоящему времени, можно предположить, что на данный момент создана организация, ведущая кадастровый учет – это Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, и, следовательно, необходимо прямо назвать ее в Законе, а не вводить неопределенную категорию – «федеральный орган исполнительной власти».

Анализ содержания норм Федерального закона демонстрирует несоответствие в вопросе определения властных полномочий, осуществляемых государственными органами. Так в принципе 10 статьи 4 закреплено: «Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется органом кадастрового учета в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления кадастрового учета и кадастровой деятельности (далее – орган нормативноправового регулирования в сфере кадастровых отношений). Особенности ведения государственного кадастра недвижимости на электронных носителях в составе единой федеральной информационной системы, указанной в части 4 настоящей статьи, устанавливаются Правительством Российской Федерации». Это повторяет статью 3 Федерального закона, частично принцип 2 статьи 4, в которых введен новый неопределенный субъект – «орган нормативноправового регулирования в сфере кадастровых отношений». Этот принцип еще раз повторяется в части 3 статьи 5 Федерального закона.

Согласно этому принципу государственных органов два – орган государственного учета, который ведет кадастровый учет земель и орган нормативноправового регулирования, который устанавливает нормативный порядок ведения кадастрового учета1. Не указано, что это за «орган нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений», что значительно затрудняет понимание данной нормы реализацию соответствующих прав. Фактически, в данной сфере действуют законодательный орган, принимающий профильные акты – Государственная дума РФ и большое количество органов исполнительной власти, осуществляющих их исполнение. Законодателю следовало бы указать название нового «органа нормативно-правового регулирования». Это наименование звучит во всем тексте Закона, в статьях: 4, 6, 13, 18, 24, 25, 28, 29, 30, 36, 38, 39, 41, 45, 46. То, что такой орган уже существует следует из части 14 статьи 45, а из части 1 статьи 46 следует, что существует еще и «федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации»1. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 (ред. от 05.10.2010) «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития… государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии …2.

Не смотря на то, что в Указе Президента определен орган, осуществляющий кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости, предлагаем продублировать это положение в части 1 статьи 3 Федерального закона, а также определить орган нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, его полномочия и компетенцию, что по нашему мнению продиктовано объективными причинами.

Необходимость в таком законодательном акте существовала в связи с тем, что длительное время в Российской Федерации действовала и продолжает существовать сложная многоуровневая система реестров, кадастров недвижимого имущества и система учета объектов недвижимости, которые не связаны между собой, не всегда позволяют получить объективные сведения о недвижимом имуществе на территории Российской Федерации.

В рамках проведенного комплексного анализа положений Федерального закона и смежного с ним законодательства можно сформулировать следующие обобщения:

• 1.    Сведения о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Рос-

  
  
  

• 2.    Противоречивым является положение части 6 статьи 1 Федерального закона, согласно которому не подлежат включению в Государственный кадастр недвижимости сведения об участках недр. Хотя в соответствии со статьей 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости), относятся в том числе и «участки недр», а в соответствие с частью 1 статьи 1 Федерального закона «О регистрации недвижимого имущества и сделок с ним» и «участки недр», и «предприятия как имущественные комплексы».

• 3.    Учитывая не решенный законодателем вопрос о возможности регистрации подземных объектов незавершенного строительства, а также естественное

• 4.    Неопределенность в системе и структуре государственных органов власти, осуществляющих кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости, отсутствие органа нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений приводит к декларативности соответствующих положений законодательства.

сийской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий как информация не являются недвижимым имуществом, по сути не могут быть объектом регистрации. Считаем целесообразным исключить из части 2 статьи 1 Федерального закона слова: «сведения о прохождении Государственной границы ...»

использование полостей недр считаем целесообразным часть 7 статьи 1 Федерального закона изложить в следующей редакции: «Положения настоящего Федерального закона применяются в отношении подземных сооружений, в том числе подземных объектов не завершенного строительства, а также особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное, если иное не предусмотрено федеральным законом», что позволит учитывать эти виды объектов.

Считаем, что механизм реализации положений законодательства должен быть создан в самое ближайшее время, чему могут содействовать и предложения, сформулированные в настоящей статье.

НОВЕЛЛЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИНАКАЗАНИЯ В ВИДЕ ОГРАНИЧЕНИЯ СВОБОДЫ В УК РФ

Федеральным законом от 27 декабря 2009г. №377-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы»1 нормы УК РФ и УИК РФ о наказании в виде ограничения свободы изложены в новой редакции. Данный вид наказания был предусмотрен в системе наказаний еще в момент принятия УК РФ 1996 года, однако введение его в действие растянулось на тринадцать лет (с 1 января 1997г. до 10 января 2010г.).

Изначально наказание в виде ограничения свободы планировалось ввести в действие с 1 января 1997 года2. Однако уже через полгода после принятия УК РФ была установлена отсрочка введения в действие данного вида наказания. Как