К вопросу о расторжении соглашения о государственно-частном партнерстве

За последние двадцать лет Российская Федерация сделала свой стратегический выбор, несколько раз корректировала политический курс своего развития. Данные процессы ставили перед государством, политическими элитами и гражданами ряд проблем, связанных не только с формированием конституционного дизайна, гражданского общества, правового государства и рыночной экономики, но и обеспечением национальной безопасности. События 90-х годов ХХ века в России были связаны с поиском выхода из социально-экономического и политического «хаоса», с частичной утратой потенциально важных для настоящего и будущего Российской Федерации социокультурных идеалов, политических практик и норм1.

Государственно-частное партнерство представляет собой оформленное в определенном порядке сотрудничество публичного и частного партнеров в целях привлечения в экономику дополнительных инвестиций. Использование указанного механизма в настоящее время получает широкое распространение нашей стране.

С 2015 года в Российской Федерации (далее-РФ) действует Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципальночастном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2 (далее-закон о ГЧП). Указанный нормативно-правовой акт регулирует отношения сторон в сфере реализация инвестиционных проектов путем заключения специального соглашения (далее-соглашение о ГЧП).

Споры относительно правовой природы указанного соглашения сегодня ведутся учеными-юристами. Между тем, разрешение указанного вопроса имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. В частности, при расторжении соглашения о ГЧП необходимо определить, какие нормы подлежат применению, возможно ли прекращение отношений по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом РФ (ГК РФ)3 или самим соглашением, что зависит непосредственно от правовой природы рассматриваемого соглашения.

Необходимо отметить, что вопросы расторжения соглашения о ГЧП в определенной мере нашли отражение непосредственно в законе о ГЧП. Согласно указанного закона исследуемое соглашение заканчивается в связи с истечением срока его действия, а также по соглашению сторон либо при досрочном прекращении соглашения по решению суда. Следует отметить, что некоторые зарубежные правовые акты имеют схожие основания прекращения соглашения о ГЧП. Например, в соответствии с п. 1 ст. 25 Закона Румынии о публично-частном партнерстве такое соглашение считается расторгнутым при истечении срока, по соглашению сторон, либо в иных случаях, установленных законом или договором4. Статьей 17 Закона Украины о государственно-частном партнерстве установлено, что соглашение о ГЧП расторгается по соглашению сторон либо на основании судебного решения при условии существенного изменения обстоятельств, на которые стороны полагались при заключения соглашения, если иное не установлено соглашением или не вытекает из сути обязательственного правоотношения5.

Интересно, что некоторые зарубежные законодательные акты, напротив, не регулируют вопросы относительно прекращения соглашения, а обязывают стороны включить в соглашение основания и порядок его расторжения. К примеру, из логики ст. 22 Закона Кыргызской Республики, регулирующем отношения в области государственно-частного партнерства следует, что стороны должны согласовать в соглашении порядок и условия прекращения соглашения о ГЧП, в том числе причины его досрочного прекращения, а также порядок уплаты убытков, вызванных таким досрочным расторжением.

Вместе с тем, интересно, что в Законе о ГЧП не нашло отражение положение о возможности одностороннего отказа от исполнения договора. На наш взгляд, такое сужение возможности реализации права на отказ от исполнения соглашения обусловлено наличием публичного интереса (не позволяет заказчику злоупотреблять своими правами и произвольно заключать и расторгать контракты). Но, с другой стороны, возникает вопрос, насколько указанные нормы соответствуют гражданскому законодательству. Так статья 124 ГК РФ уравнивает Российскую федерацию, ее субъекты и муниципальные образования с так называемыми «частными» лицами гражданских правоотношений. То есть ко всем вышеперечисленным субъектам должны применяться одинаковые права и обязанности. Более того, ст. 3 ГК РФ устанавливает следующее правило: «Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу». Видится, что правила расторжения соглашения о ГЧП также представляют собой нормы гражданского права и поэтому должны соответствовать ГК РФ.

В соответствии с Российским гражданским законодательством в качестве последствия расторжения договора выступает правило, согласно которому после прекращения между сторонами обязательственных правоотношений, они лишаются возможности требовать возврата всего исполненного по договору. Вместе с тем, из этого положения есть исключения, согласно которому возврату все-таки подлежит неэквивалетно исполненное. Иными словами, если одна из сторон предоставила исполнение, а вторая нет, первая может потребовать вернуть его.

В противовес указанному общему правилу, закрепленному в ГК РФ, особенностью соглашения о ГЧП является то, что одним из последствий его расторжения выступает обязанность частного партнера по передаче публичному партнеру объекта соглашения и (или) иного предусмотренного соглашением имущества. Следует отметить, что при этом у частного партнера возникает обязанность передать объект соглашения и иное имущество, пригодное для целей осуществления деятельности, предусмотренной соглашением, и не обремененное правами иных лиц6. Аналогичное регулирование содержится также в зарубежных законодательных нормах. Так, ст. 29 Закона Республики Таджикистан о публично-частном партнерстве предусматривает возвращение публичному партнеру совокупности активов по соглашению7.

На наш взгляд, такое правовое регулирование обусловлено особенностью отношений между партнерами и желанием законодателя снизить риски неправомерного отчуждения государственного имущества путем недобросовестного прекращения соглашения о ГЧП.

На основании изложенного необходимо сделать следующие выводы. Сегодня правовые нормы, регламентирующие изменение и расторжение соглашения о ГЧП с одной стороны противоречат сложившемуся гражданско-правовому регулированию, а с другой стороны, тем не менее, слабо адаптированы к достаточно специфическим отношениям сторон ГЧП и не способны в полной мере обеспечить потребность в свободном распределении между сторонами рисков и гарантий. Таким образом, законодателю необходимо внести соответствующие изменения в закон о ГЧП для разрешения указанных противоречий.