К вопросу о реализации государственного финансового контроля в условиях внедрения бюджетирования, ориентированного на результат

БЮДЖЕТ, БЮДЖЕТНЫЕ СРЕДСТВА ГОСУДАРСТВЕНЫЕ ОРГАНЫ, ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ, БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ     НА     РЕЗУЛЬТАТ,     ЦЕЛЕВОЕ

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ,ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНЫЙ НАДЗОР

Государственный финансовый контроль в современном мире выступает непременным атрибутом всей системы государственного управления и важным направлением политики. Проблемы развития и совершенствования финансового контроля особенно актуальны в Российской Федерации: этот институт требует более четкого нормативного регулирования, создания действенной системы государственных органов финансового контроля.

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, на современном этапе, вносит определенные изменения в содержание каждой стадии бюджетного процесса. В частности, при переходе от традиционного бюджетирования к бюджетированию, ориентированному на результат, происходит постепенное изменение механизмов контроля над исполнением бюджета. В конечном итоге на смену контролю за целевым использованием средств должен прийти контроль за соответствием достигнутых результатов установленным целям, позволяющий судить о том, насколько эффективно расходуются денежные средства налогоплательщиков, насколько эффективно работают органы власти.

Переход организации бюджетного процесса в России на принципы результативности бюджетных расходов требует создания адекватных механизмов осуществления контроля в бюджетной сфере и сфере валютного контроля, позволяющих определить степень достижения запланированных социально-экономических результатов и оценивать эффективность использования бюджетных средств.

Государственный финансовый контроль — это финансовый контроль, осуществляемый государственными органами или от имени государства в целях обеспечения единой государственной финансовой политики и финансовых интересов государства и его граждан. Основной целью государственного финансового контроля является контроль за исполнением бюджета, поскольку последний представляет собой форму образования и расходования общественных средств для обеспечения деятельности органов власти по проведению в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики, защите финансовых интересов Российской Федерации.

Органами финансового контроля являются органы, специально создаваемые для осуществления контрольных полномочий, либо органы исполнительной власти, на которые наряду с их основными задачами возлагаются контрольные функции в соответствующей отрасли финансовой сферы. Государственный финансовый контроль осуществляют Счетная палата Российской Федерации, Контрольное управление Президента Российской Федерации, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Центральный Банк Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

На современном этапе Президентом и Правительством России ставится задача в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета, осуществить переход к утверждению «программного» бюджета и реформированию государственного финансового контроля (далее – ГФК). В процессе государственного управления (в том числе в сфере финансов) осуществляется функция контроля, определяющего степень достижения целей и позволяющего переходить к новому циклу управления – корректировке имеющихся целей или постановке новых, что применительно к целевым программам повышает эффективность последних.

На сегодняшний день система государственного финансово-бюджетного надзора сложилась в примерном соответствии с распределением полномочий между различными уровнями власти. Так, Федеральная служба финансовобюджетного надзора (Росфиннадзор) согласно российскому законодательству является уполномоченным органом, контролирующим целевой и правомерный характер расходования средств федерального бюджета собственно распорядителями бюджетных средств (министерствами, службами, агентствами и подведомственными организациями), региональными бюджетами (получающими эти средства в виде трансфертов из федерального бюджета), а также расходование средств государственных внебюджетных фондов. Контрольные органы региональных органов исполнительной власти осуществляют в соответствии с региональными законами аналогичные функции в отношении средств региональных бюджетов, а также средств муниципалитетов, полученных в виде трансфертов из региональных бюджетов. На уровне муниципалитетов контрольные функции исполняют органы, создаваемые решениями властей муниципального уровня [3].

Таким образом, базовые предпосылки для формирования интегрированной системы государственного финансового контроля имеются. По нашему мнению, такая задача решена достаточно быстро, за два три года.

Интеграция надзорных органов разных уровней власти, естественно, не означает их слияния или соподчинения конституционное устройство Российской Федерации этого в принципе не допускает. Речь идет о создании условий для более глубокой кооперации органов финансово-бюджетного надзора, в первую очередь для решения уже очевидных проблем.

Сложившаяся система межбюджетных отношений подразумевает существование значительных межбюджетных трансфертов (а межрегиональные различия в Российской Федерации таковы, что межбюджетные трансферты в целях выравнивания бюджетной обеспеченности регионов будут существовать и в обозримом будущем) [1]. Зачисление федеральных трансфертов в доходную часть региональных бюджетов порождает для надзорных органов правовую неопределенность, которая еще более усиливается, когда реализуются проекты, софинансируемые Федерацией и регионами, не говоря уже о так называемом частно-государственном партнерстве, при котором теоретически действует не только бюджетное законодательство, но и хозяйственное право. Дополнительным усложняющим элементом становится и передача средств федерального бюджета непосредственно на муниципальный уровень, при том, что эти средства проходят через счета региональных бюджетов и администрируются региональными органами управления.

Помимо правовой неопределенности тревогу вызывает неполная готовность надзорных органов регионального и муниципального уровней обеспечить финансово-бюджетный надзор как за средствами, передаваемыми из федерального бюджета, так и в целом за расширяющимися бюджетами соответствующего уровня. Дело даже не столько в малочисленности органов финансово-бюджетного надзора регионального и муниципального уровней, дело в первую очередь в отсутствии единых принципов и единой методологической базы государственного и муниципального финансового контроля. Проведенный нами анализ показывает, что существующие различия в подходах к организации контроля и вынесению санкций настолько велики, что ставят под вопрос сам тезис единства системы государственного финансового контроля.

Исходя из вышеизложенного, задачей особой важности представляется разработка единых стандартов государственного финансово-бюджетного контроля для контрольных органов исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней. Международные стандарты могут стать в данном случае хорошей исходной базой, однако должны быть существенно дополнены и конкретизированы с учетом специфики бюджетной системы Российской Федерации. Росфиннадзор разработал проект таких стандартов, однако, прежде чем их принять, необходимо внести поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

В настоящее время в отечественной науке и практике нет единого понимания государственного контроля, нет его концепции. Дают о себе знать определенная «ведомственность» интересов, отсутствие комплексного подхода к изучению и решению тех или иных вопросов контроля. Требует законодательного решения и вопрос о необходимости узаконить основные методы осуществления государственного финансового контроля, такие как ревизия и проверка [2].

Анализируя методы и формы организации системы финансового контроля, можно отметить следующие главные недостатки существующей системы:

• •    отсутствие четкой и полномасштабной нормативно-правовой базы. Государственный финансовый контроль не стандартизирован, нет общих правил контроля. Многочисленные проверки различных контролирующих структур зачастую лишь вносят разлад в функционирование хозяйствующих субъектов. В принципе законодательство о государственном финансовом контроле основывается на соответствующих нормативно-правовых актах об органах государственного финансового контроля, но данные акты формируют только саму возможность разработки некой интегративной правовой базы общей системы государственного финансового контроля (объединяющую и справедливую для органов государственного финансового контроля всех ветвей власти), обеспечивающей ее реформирование и развитие;

• •    контрольная деятельность государственных органов не отвечает предъявляемым требованиям, существующая система отчетности в некоторых контрольных органах не позволяет судить о реальном исполнении ими своих функций;

• •    нет достаточно четкого определения места и роли каждого субъекта государственного финансового контроля в целостной системе, что, кроме всего прочего, порождает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности;

отсутствие четкого разграничения сфер деятельности и нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля. Деятельность контролирующих структур в значительной мере пересекается, что без соответствующей координации порождает неоправданное дублирование и параллелизм. Вследствие этого несколько размывается ответственность контрольных органов, но и происходит нерациональное расходование выделенных на органы финансового контроля слабо взаимодействуют, коммуникационные системы между ними не отработаны [4].

Таким образом, существующую в настоящее время систему государственного финансового контроля системой как таковой назвать весьма сложно. Существует скорее не система, а некая совокупность разрозненных и слабо связанных между собой контролирующих органов. На наш взгляд, это объясняется тем, что официальная концепция государственного финансового контроля в России до сих пор не сформулирована и отсутствием в настоящее время Закона «О государственном финансовом контроле». Принятие Закона о государственном финансовом контроле, по сути, ознаменовало бы собой начало формирования комплексной системы законодательных и нормативных актов государственного финансового контроля в современных условиях построения развитого демократического правового государства. Закон должен учитывать все экономические и социально-политические условия, сложившиеся в стране в настоящий момент, он должен полностью отвечать требованиям нынешнего этапа государственного строительства и проводимой политике в области финансово-экономической стабилизации в обществе.