К вопросу о роли и месте государственного сектора в экономике современной России

Впервые в новейшей истории России термин «государственный сектор экономики» (далее — «госсектор экономики») был использован в Федеральном законе от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»(ст. 2, ч.3 абзац 2), который утратил силу с

10.07.2014 в связи с принятием Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Официально состав государственного сектора экономики был установлен постановлением Правительства РФ от 04.01.1999 № 1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации»(ч.1), согласно которому он включает:

• -    государственные унитарные предприятия, в том числе казенные;

• -    государственные учреждения;

• -    хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в государственной собственности;

• -    хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики.

Все вышеприведенные экономические субъекты управляются и контролируются государством, что позволяет дополнить список субъектов госсектора и включить в него государственные корпорации и государственные компании, деятельность которых регламентируется Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»(ст.1).

Неоднородность участников госсектора проявляется при их структурировании по целям создания и деятельности, что позволяет выделить группы коммерческих и некоммерческих государственных предприятий [2, с.25]. Так, к коммерческим государственным предприятиям относятся те из них, целью деятельности которых определено получение прибыли, а именно: государственные унитарные предприятия (далее — ГУП), в том числе казенные; хозяйственные общества, у которых более 50% уставного капитала находится в государственной собственности или в собственности предприятий госсектора.

Следует отметить, что российская методика определения состава госсектора для целей статистического наблюдения не соответствует зарубежным методикам в применении подходов к установлению доли участия государства в капитале акционерного общества. В российской практике эта доля составляет более 50% уставного капитала компании, а согласно стандартам ОЭСР государственный контроль возможен при существенной доле в 10% голосующих акций [4, с.121]. В результате такого подхода из состава субъектов госсектора экономики выпадает значительное число компаний, в отношении которых государство является миноритарием, хотя реально и контролирует их деятельность. Для получения объективной и сопоставимой информации о масштабах госсектора необходимо официально закрепить его состав в соответствующем постановлении Правительства РФ и актуализировать состав показателей для статистического наблюдения. До настоящего времени для этих целей используется система показателей развития госсектора экономики, утвержденная постановлением Минэкономразвития России от 30.09.2003 № 306.

Ключевым показателем, характеризующим количественные масштабы государственного предпринимательского сектора экономики Российской Федерации, является число предприятий и организаций с распределением по формам собственности.

Динамика изменений доли предприятий и организаций государственной и муниципальной форм собственности на протяжении 1996-2015 гг. неуклонно сокращалась. Наиболее значительным стало сокращение доли хозяйствующих субъектов государственной формы собственности, составившей 2,3% в 2015 г. против 4,5% в 2000 г.. наглядно представлено на рисунке 1.

1996 г.         2000 г.         2005 г.         2010 г.         2014 г.         2015 г.

— ♦ — государственная   — ■ —муниципальная   —A— частная российская

Рисунок 1 – Динамика изменения числа предприятий и организаций РФ по формам собственности за период с 1996 по 2015 гг.

Структура государственного предпринимательского сектора в разрезе организационно-правовых форм представлена в таблице 1.

Таблица 1 - Число предприятий и организаций государственного предпринимательского сектора экономики с распределением по организационно-правовым формам

Показатели	Январь 2002	Июнь 2004	Июнь 2006	Январь 2008	Январь 2010	Январь 2013
Число федеральных государственных унитарных	9394	9222	7178	5709	3517	1795
Число акц и онерных обществ с участием государства, всего	4407	3905	3481	3674	2950	2337
В том числе с долей участия, %:
менее 25%	51,5	49,9	30,5	21,0	23,6	32,3
от 25 до 50%	31,8	30,3	25,4	17,6	12,1	9,7
от 50 до 100%	14,7	12,8	11,4	7,3	4,7	4,3
100%	2,0	7,0	32,7	54,1	59,6	53,7

Источник: расчет автора на основании распоряжения Правительства РФ «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества» от 26.03.2014 № 459-р, 01.07.2013 № 111-р, 27.11.2010 № 2102-р, 30.11.2009 № 1805-р, 01.09.2008 № 1272-р, аналитических обзоров Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара

Динамика числа предприятий и организаций государственного предпринимательского сектора свидетельствует о его неуклонном сокращении.

Так, число федеральных государственных унитарных предприятий (далее — ФГУП) сократилось за период 2002-2010 гг. более чем в 2,5 раза, а с 2002 по 2013 г. — более чем в 5 раз (рисунок 2).

— ♦ —Число федеральных государственных унитарных предприятий

— ■ —Число акционерных обществ с участием государства, всего

Рисунок 2 – Динамика изменения числа предприятий и организаций государственного предпринимательского сектора экономики по организационно-правовым формам

В качестве основных направлений государственной политики в сфере приватизации, вплоть до 2010 г., были определены приватизация федерального имущества, которое не обеспечивает выполнение государственных функций и полномочий Российской Федерации, сокращение числа ФГУП и пополнение доходной части бюджета. Иными словами, массовое сокращение числа ФГУП в течение почти двух десятилетий не имело экономической основы, носило принудительный характер, считалось необходимой мерой в условиях формирования частной собственности как основы рыночной экономики и решало фискальные задачи [4, с.205].

В числе акционерных обществ с участием государства наибольший удельный вес на начало 2013 г. (53,7%) составляли общества со 100%-ной долей государства. Их количество выросло по сравнению с 2002 г. более чем в 14 раз. Государство, сохраняя в своих руках стратегически важные предприятия, отдает предпочтение такой организационно-правовой форме, как акционерное общество. Большинство госпредприятий в форме акционерных обществ относятся к отраслям естественных монополий и обеспечивают получение стабильно высоких доходов. При этом среди 1210 стабильно функционирующих акционерных обществ с государственным участием преобладающую долю (65%) составляют компании, в которых единственным акционером является государство.

Однако за период 2010-2012 гг. государство активно распродавало свои пакеты акций в госкомпаниях, что привело к сокращению числа акционерных обществ со 100%-ным государственным участием почти на 30% — с 1757 на начало 2010 г. до 1256 на начало 2013 г. Количество акционерных обществ с миноритарным пакетом государства (менее 25%) за этот же период выросло с 697 до 7542.

Таким образом, приватизационные процессы первого десятилетия XXI в. привели не только к количественному сокращению государственного предпринимательского сектора, но и к структурным изменениям в его составе. Унитарные предприятия составляют в настоящее время менее половины (43%) общего числа субъектов госсектора, количественно преобладают акционерные общества (57%), доля участия государства в которых неизменно сокращается.

Для характеристики роли, которую играет государственный предпринимательский сектор в экономике России, использованы официальные статистические данные в рамках утвержденной приказом Минэкономразвития от 30.09.2003 № 306 системы показателей развития госсектора экономики. Для анализа выбраны те из них, которые в наибольшей степени позволяют оценить значение именно государственного предпринимательства, исключив влияние показателей государственных учреждений (таблице 2).

Таблица 2 - Доля госсектора в экономике по видам экономической деятельности, %

Показатели	2007	2010	2012	2015
Объем отгруженных товаров, выполненных работ и оказанных услуг собственными силами по видам экономической деятельности:
добыча полезных ископаемых	12,8	9,8	16,5	21,6
добыча топливно-энергетических полезных ископаемых	11,8	9,0	16,6	22,1
обрабатывающие производства	8,4	8,7	9,8	12,0
производство и распределение электроэнергии, газа и воды	11,4	17,8	25,7	25,0
Объем строительных работ, выполненных собственными силами	4,0	4,1	3,8	3,9
Объем коммерческих перевозок грузов транспортными организациями (кроме трубопроводов)	72,9	78,4	76,0	75,3
Коммерческий грузооборот транспорта транспортными организациями (кроме трубопроводов)	94,6	93,6	92,9	93,4
Инвестиции в основной капитал за счет всех источников финансирования (без субъектов малого предпринимательства)	19,5	24,5	28,8	30,3

Оценивая предпринимательскую активность государства в экономике, следует отметить, что в отраслевом разрезе она отличается широким диапазоном показателей присутствия. Так, будучи монополистом в сфере коммерческих перевозок, государство контролирует только пятую часть добычи полезных ископаемых, четвертую часть производства в электроэнергетике, газодобыче и водоснабжении и лишь фрагментарно, на уровне 4%, представлено в строительстве. Динамика показателей характеризует существенный рост участия государства в объемах производства добывающих и обрабатывающих отраслей в посткризисный период.

Стабильно положительной динамикой на протяжении 2007-2015 гг. отличалась доля участия государства в инвестиционной деятельности. Так, доля государства как инвестора в основной капитал увеличилась с 19,5% в 2007 г. до 30,3% в 2015 г.

В целом статистический мониторинг свидетельствует о том, что, несмотря на положительную динамику показателей участия государства в экономике, доля этого участия невелика и не является определяющей для экономического развития, за исключением такого вида деятельности, как грузовые и пассажирские перевозки. В то же время по данному вопросу следует согласиться со специалистами Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара, которые указывают на то, что данные Росстата позволяют делать лишь минимальную оценку реального участия государства в экономике [3, с.389]. Это обусловлено двумя причинами. Во-первых, собственность российских госкорпораций формально не является государственной, а значит, и сами они не рассматриваются как субъекты госсектора. Во-вторых, непрозрачность прав собственности и наличие многоступенчатых «агентских цепочек» в госкомпаниях затрудняют статистическое наблюдение в разрезе форм собственности для получения оценки реального участия государства в экономике.

Среди отечественных и зарубежных экономистов распространена точка зрения о заведомой убыточности или низкой прибыльности субъектов государственного предпринимательского сектора. Анализ статистических данных свидетельствует о том, что доля убыточных организаций в экономике России в целом и в ее государственном секторе в частности находятся примерно на одном уровне. Так, за последние три года этот показатель в целом по России составил соответственно 29,9; 30,0 и 29,1%. Среди государственных предприятий и организаций в 2015 г. доля убыточных равнялась 31,0%. Несмотря на то что доля прибыльных предприятий и организаций госсектора составляет 69,0%, по полученным суммам прибыли и соответственно по показателю рентабельности госсектор уступает частному сектору. Если в общем объеме убытков убыточных организаций Российской Федерации доля госсектора в 2015 г. была равна 28,0%, то в общем объеме прибыли прибыльных организаций за этот же период времени эта доля составила только 14,5%.

Для того чтобы государственный предпринимательский сектор выполнил поставленную перед ним амбициозную задачу быть локомотивом российских инноваций, требуется качественное изменение системы управления госпредприятиями. Необходима разработка четкой государственной политики в области развития института корпоративного управления в секторе государственного предпринимательства.