К вопросу о социально-политических средствах противодействия терроризму

Государства, столкнувшиеся с практическим террором, вынуждены заниматься разработкой стратегии и тактики борьбы с ним. Вырабатывая государственную стратегию противодействия терроризму, они, прежде всего, должны решать те реальные социальные проблемы, болезненной реакцией на которые он и является. Противодействие – это сфера деятельности, которая объединяет все государственные, общественные институты. Оно осуществляется по двум взаимосвязанным направлениям: межгосударственному (на универсальном, региональном и двусторонних уровнях) и внутригосударственному.

Формы, средства и методы могут быть самыми разнообразными. Одним из наиболее рациональных средств борьбы с любыми проявлениями терроризма является использование конвенционного механизма, т.е. заключение отдельных конвенций, имеющих своей целью борьбу с каждым отдельно взятым видом террористической деятельности. Данное средство позволяет наиболее полно и точно сформулировать и законодательно оформить каждый отдельный вид этой преступной деятельности, а также налагает на государства обязанность совершать определенные действия или воздержаться от каких-либо действий в целях пресечения актов терроризма. Сам механизм противодействия терроризму довольно сложен и включает в себя две взаимосвязанные стороны: правовую и институциональную.

Правовую составляющую на межгосударственном уровне образует совокупность международно-правовых норм, регламентирующих вопросы сотрудничества государств в противодействии терроризму и содержащихся:

• 1)    в универсальных конвенциях, рассматриваемых международным сообществом в качестве антитеррористических. Нормы международного права, направленные на пресечение терроризма во время вооруженных конфликтов, содержатся

  в Декларации о морской войне 1856 г.; Конвенции о законах и обычаях войны 1907 г.; Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г.; Статуте Нюрнбергского трибунала; Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г.; Женевской конвенции о защите жертв войны 1949 г.; Гаагской конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г. Правовые нормы по противодействию антитеррористи-ческим актам содержатся в Женевской конвенции по морскому праву 1958 г.; Конвенции о пресечении преступления апартеида и наказании за него 1973 г. и в ряде других. Конвенция по борьбе с международным терроризмом была заключена в 1977 г. в Страсбурге [1]. Но данное соглашение было открыто для подписания только членами Совета Европы и поэтому не является универсальным по характеру. В целом существует 19 международных конвенций, касающихся международного терроризма;

• 2)    в специальных региональных конвенциях. В настоящее время принято 13 конвенций, среди которых есть специальные международноправовые акты универсального характера по различным аспектам международного терроризма, а 6 конвенций представляют собой региональные соглашения по регламентированию противодействия терроризму на территории государств Европы, Северной и Южной Америки, государств региона Содружества Независимых Государств, Африки, региона Лиги арабских государств и Организации «Исламская конференция», Южной Азии. К подобным конвенциям относятся Конвенция Организации американских государств (далее – ОАГ) 1971 г. о предупреждении и наказании за совершение актов терроризма, принимающих формы преступлений против лиц, и связанного с этим вымогательства, когда эти акты носят международный характер; Европейская конвен-

  ция 1977 г. о борьбе с терроризмом; Региональная конвенция Ассоциации регионального сотрудничества Южной Азии (далее – СААРК) 1987 г. о пресечении терроризма. Следует отметить, что Российская Федерация является стороной 10 универсальных конвенций по борьбе с терроризмом и 2 региональных [2];

• 3)    в международно-правовых актах двустороннего уровня. Сотрудничество государств и взаимодействие их правоохранительных органов и специальных служб на двусторонней основе осуществляется, как правило, на базе двухсторонних соглашений, которые могут заключаться на межгосударственном, межправительственном и межведомственном уровнях как в области противодействия международному терроризму, так и в борьбе с конкретными его формами и проявлениями.

Институциональную составляющую механизма противодействия терроризму образует система международных органов и организаций, занимающихся изучением всех аспектов данной проблемы.

В политическом и правовом планах главным центром глобального противостояния терроризму стала Организация Объединенных Наций. Различные вопросы взаимодействия государств в борьбе с ним регулярно обсуждаются на заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН в ее комитетах и подкомитетах, специализированных учреждениях ООН, таких как Международная организация гражданской авиации (ИКАО)1,

Международная морская организация (ИМО)2, Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ)3, Организация по запрещению химического оружия (ОЗХО), Всемирный почтовый союз (ВПС)4, Управление ООН по наркотикам и преступности, ряда других международных межправительственных организаций, а также под эгидой других институтов5.

Региональное сотрудничество государств в противодействии терроризму осуществляется: в Америке – в рамках Организации американских государств; в Азии – в рамках Ассоциации регионального сотрудничества Южной Азии; в Европе – в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Европейского союза, Совета Европы, Шенгенского пространства, а также Северного совета; на Африканском континенте – в рамках Организации африканского единства и Экономического сообщества западноафриканских государств; на территории бывшего СССР – в рамках Содружества Независимых Государств.

В июне 2001 г. на саммите «Шанхайской пятерки» заявлено о создании Шанхайской организации сотрудничества [4] (далее – ШОС) и подписана Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. В июне следующего года главы государств ШОС подписали соглашение об образовании региональной антитер-рористической структуры (РАТС). Определенные шаги в этом направлении предприняты на Ближнем Востоке – в рамках Лиги арабских государств и Организации «Исламская конференция».

При этом в ряде регионов созданы специальные органы, обеспечивающие взаимодействие государств – участников региональных соглашений. Например, в Совете Европы – Европейский комитет по проблемам преступности и Кабинет министров Совета Европы, в Лиге арабских государств – Арабская организация социальной защиты от преступности и Совет министров внутренних дел арабских государств [5].

В рамках НАТО и «Группы восьми» осуществлялась работа по исследованию явления современного терроризма, разработке новых технических средств для противодействия террористам и борьбы с распространением оружия массового поражения, а также по другим направлениям. Учитывая произошедшие на Украине в 2014 г. события, сотрудничество Российской Федерации с этими организациями приостановлено.

В рамках совещаний руководителей специальных служб и правоохранительных органов заслуживает внимания уникальная в своем роде (по количеству участников) практика ФСБ России по проведению совещаний руководителей специальных служб органов безопасности и правоохранительных органов – партнеров ФСБ России из иностранных государств. Исходя из количества участников данных совещаний и обсуждаемых на них вопросов, она может рассматриваться как межведомственная универсальная система ежегодных совещаний компетентных органов в противодействии терроризму. Так, например, на совещании в г. Казани (2006 г.), посвященном обеспечению антитеррористической безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, присутствовали 75 делегаций из 70 стран; на совещании в г. Хабаровске (2007 г.), посвященном вопросам создания единого информационного анти-террористического пространства, – 76 делегаций из 53 стран, а также представители международных организаций Контртеррористического комитета Совета Безопасности ООН, МАГАТЭ, Анти-террористического центра СНГ, РАТС ШОС.

Одним из важнейших обстоятельств, определяющих в правовом государстве успех предупреждения, выявления и пресечения возможных проявлений террористического характера, является создание адекватного социально-политической и криминальной обстановке в стране национального антитеррористического законодательства.

Правовую основу противодействия терроризму в Российской Федерации составляют законодательные акты Российской Федерации и подзаконные нормативные правовые акты. Мы солидарны с мнениями многих авторов о том, что содержательная сторона правовой основы противодействия терроризму, подобно живому организму, находится в динамическом развитии, так как с течением времени меняются многие условия, в которых строится система противодействия терроризму, потому что меняются и сущность самого терроризма, виды и формы, средства и тактика его осуществления. Безусловно, меняются причины и исходные предпосылки для разработки новых нормативных документов или изменения действующих [6–8]. Поэтому с точки зрения научного анализа представляет интерес рассмотрение конкретных нормативных правовых актов, которые в настоящее время составляют правовую основу противодействия терроризму.

К законодательным актам, имеющим высшую юридическую силу, относится Конституция Российской Федерации. Так, ст. 2 формулирует одну из фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации, определяя, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, и признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Провозглашение защиты прав и свобод человека и гражданина означает также обязанность государства создавать специальные учреждения по их охране. Это суды, правоохранительные органы и др. Обязанность государства защищать права и свободы человека и гражданина пронизывает все содержание Конституции Российской Федерации.

Учитывая то обстоятельство, что терроризм представляет угрозу не только правам и свободам человека и гражданина, но и целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, Конституция РФ устанавливает, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Они являются одним из основных элементов государства, а их защита и обеспечение – одной из важнейших функций.

В соответствии с положениями федеральных законов от 6 марта 2006 г. №35-ФЗ «О противодействии терроризму» [9], от 27 июля 2006 г. №153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму"» [10] антитерро-ристическая деятельность осуществляется по нескольким основным направлениям.

В п. 4 ст. 3 Федерального закона «О противодействии терроризму» указано, что противодей- ствие терроризму осуществляется посредством его предупреждения, в том числе выявления и последующего устранения причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования террористического акта (борьба с терроризмом); а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Как справедливо отметил И.А. Зыков, профилактика терроризма – это одна из наиболее сложных, трудоемких и важных задач, требующая целого комплекса мер, осуществляемых на постоянной основе. В соответствии с законом ею обязаны заниматься все государственные органы и органы местного самоуправления, вовлеченные в систему противодействия терроризму [11].

Существенное значение в сфере противодействия терроризму имеет Уголовный кодекс Российской Федерации, в ст. 205 которого дается понятие террористического акта с указанием его целей – дестабилизации деятельности органов власти или международных организаций либо воздействия на принятие ими решений.

По мнению специалистов [12], важную роль в сфере противодействия терроризму сыграли федеральные законы, призванные регулировать деятельность правоохранительных органов и спецслужб, а также ряда органов государственного управления специальной компетенции. Это Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [13]; Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. №40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» [14]; Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. №45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» [15]; Федеральный закон от 12 августа 1995 г. №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [16]; Федеральный закон от 10 января 1996 г. №5-ФЗ «О внешней разведке» [17]; Федеральный закон от 27 мая 1996 г. №57-ФЗ «О государственной охране» [18]; Федеральный закон от 31 мая 1996 г. №61-ФЗ «Об обороне» [19] и ряд других. Механизм реализации мер, предусмотренных вышеназванными законодательными актами, содержится в подзаконных нормативных правовых актах. К ним относятся акты главы государства, акты главы правительства и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

В связи с возросшей угрозой терроризма национальной безопасности страны указом Пре- зидента Российской Федерации от 5 октября 2009 г. утверждена Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, которая определяет основные принципы государственной политики в данной области, цель, задачи и направления дальнейшего развития общегосударственной системы противодействия терроризму в Российской Федерации.

Институциональную составляющую механизма противодействия в Российской Федерации образует общегосударственная система противодействия терроризму, представляющая собой совокупность организационных структур (субъектов противодействия терроризму), которые в рамках полномочий, установленных законами и изданными на их основе нормативными правовыми актами, осуществляют деятельность по противодействию террористическим угрозам, разрабатывают и реализуют комплекс мер по профилактике террористических угроз, выявлению и пресечению террористической деятельности, минимизации и ликвидации возможных последствий террористических актов.

Общегосударственная система противодействия терроризму, в силу возложенных на нее задач, призвана обеспечить системное и эффективное использование потенциала государства и общества для защиты от угроз террористических актов [20]. Субъектами системы являются уполномоченные органы государственной власти, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму, негосударственные организации и объединения, а также отдельные граждане, оказывающие содействие органам государственной власти в осуществлении мероприятий в данной сфере.

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «О противодействии терроризму» определяют полномочия Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий.

По объему полномочий и предмету основной деятельности органы исполнительной власти, привлекаемые к противодействию терроризму, подразделяются на осуществляющие непосредственную борьбу с терроризмом – ФСБ России, МВД России, Служба внешней разведки России, Федеральная служба охраны России, Министерство обороны России – и обеспечивающие общие меры противодействия, т.е. иные органы исполнительной власти, которые разрабатывают и реализуют политические решения, социальноэкономические проекты, специальные программы и тем самым участвуют в общем противодействии терроризму. В связи с этим законодательно предусматривается создание постоянно действующей государственной системы противодействия терроризму, в которой каждый субъект будет наделен определенными полномочиями [21].

В соответствии с Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. №40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» ФСБ РФ является головным субъектом, проводящим мероприятия по пресечению террористической деятельности, осуществляющим борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения преступлений террористического характера, а также посредством предупреждения, выявления и пресечения международной террористической деятельности; в соответствии с уголовнопроцессуальным законодательством проводит предварительное расследование уголовных дел о таких преступлениях.

Важное место в системе противодействия терроризму занимает Пограничная служба ФСБ России, которая через территориальные пограничные органы осуществляет борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения попыток пересечения террористами государственной границы Российской Федерации, а также незаконного перемещения через государственную границу Российской Федерации оружия, взрывчатых, отравляющих, радиоактивных веществ и иных предметов, которые могут быть использованы в качестве средств совершения преступлений террористического характера; участвует в обеспечении безопасности национального морского судоходства в пределах территориальных вод, исключительной экономической зоны Российской Федерации и в проведении контртеррористических операций.

Координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму по решению Президента России осуществляет Национальный антитеррористический комитет Российской Федерации (далее – НАК).

НАК взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти, антитеррори-стическими комиссиями в субъектах Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также общественными объединениями и организациями. Одной из основных форм работы НАК являются регулярные (ежемесячные) заседания его членов, на которых рассматриваются актуальные вопросы и принимаются решения о реализации мер по противодействию идеологии терроризма, о совершенствовании всего комплекса мер противодействия терроризму, в том числе антитеррористической защиты гидротехнических сооружений, объектов ядерной энергетики, образования и науки, санаторно-курортного комплекса страны, и многие другие [22].

Решения НАК обязательны для всех федеральных органов власти, руководители которых входят в его состав, а в регионах распоряжения антитеррористических комиссий и оперативных штабов обязательны для органов местного самоуправления.

Также к субъектам антитеррористической деятельности Российской Федерации относятся:

• -    Федеральный оперативный штаб, образованный в составе НАК для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, для управления контртеррористическими операциями;

• -    оперативные штабы, образованные для управления контртеррористическими операциями в субъектах Российской Федерации;

• -    антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации, которые созданы для координации деятельности территориальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, минимизации и ликвидации последствий его проявлений.

Наиболее масштабной организационной формой антитеррористической деятельности Российской Федерации является контртеррористическая операция, режим которой может быть объявлен на территории конкретного субъекта федерации, как, например, в Чечне. Причем осуществление масштабной контртеррористической операции на территории какого-либо региона страны весьма правомерно следует рассматривать как самостоятельный вид организационной формы системной деятельности соответствующих (компетентных) органов государства с участием органов местного самоуправления и населения.

Контртеррористическая операция представляет собой комплекс специальных, оперативно- боевых, войсковых и иных мероприятий, которые направлены на пресечение террористических акций, обезвреживание террористов, обеспечение безопасности физических лиц, организаций и учреждений, минимизацию последствий террористических акций с применением боевой техники, оружия и специальных средств.

Наряду с этим на территории страны или в ряде конкретных регионов России могут осуществляться и иные крупномасштабные антитеррори-стические мероприятия целевого назначения.

Так, например, объявление амнистии и обращение руководителя Национального антитер-рористического комитета России к членам бандформирований на Северном Кавказе привели к тому, что в 2010–2011 гг. 546 боевиков сложили оружие и пошли на контакт с властями, а после проведения дополнительных разъяснительных и информационных мероприятий еще 174 человека в том же 2011 г. явились с повинной [23].

На основании изложенного можно сформулировать следующие выводы.

• 1.    В Российской Федерации в связи с нарастанием масштабности проявления террористических угроз в мире за последние годы, усилением активности террористических сил создана система противодействия терроризму, которая объединяет все государственные, общественные

• 2.    Система средств противодействия терроризму включает в себя две взаимосвязанные стороны: правовую и институциональную. К правовой основе относятся международные конвенции и внутригосударственное законодательство Российской Федерации. Институциональную основу составляют международные организации, а на внутригосударственном уровне – субъекты антитеррористической деятельности: Президент Российской Федерации, органы государственной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления, осуществляющие деятельность по противодействию терроризму в рамках своих полномочий.

• 3.    Определенное место антитеррористиче-ская деятельность занимает в системе обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации. Ее роль заключается в создании определенных условий, направленных на выявление причин проявления терроризма в пограничном пространстве Российской Федерации, непосредственное противодействие террористическим угрозам пограничной безопасности страны и минимизацию и ликвидацию последствий террористических актов.

институты. Деятельность ведется по двум взаимосвязанным направлениям: межгосударственному (на универсальном, региональном и двустороннем уровнях) и внутригосударственному.