К вопросу о внедрении модели бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном уровне

В условиях замедления роста бюджетных доходов, ресурсных ограничений и повышения требований к эффективности деятельности органов государственной власти особое значение приобретают информация для принятия своевременных и эффективных решений, возможность на стадии планирования проводить сценарные расчеты и осуществлять превентивный контроль расходов, их соответствия долгосрочным целям социально-экономического развития страны. Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), позволяет решать многогранные задачи управления общественными финансами, концентрировать финансирование на приоритетных направлениях, достижении поставленных целей и получении запланированных результатов, повысить эффективность бюджетных расходов и улучшить качество и доступность услуг, предоставляемых государством.

В России с 2003 г. в Бюджетных посланиях прослеживается линия на совершенствование бюджетной политики на основе среднесрочного бюджетного планирования, внедрения программно-целевых методов и бюджетирования, ориентированного на результат. В Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. отмечено поэтапное внедрение «инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (приоритетных национальных проектов, докладов о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований, государственных (муниципальных) заданий, проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 го- да) [1]. В Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике в 2014–2016 гг. поставлена задача: «в 2014–2015 годах должен быть завершен переход к программноцелевым методам стратегического и бюджетного планирования», основным инструментом достижения целей государственной политики должны стать государственные программы [2]. Дальнейшее реформирование бюджетной сферы предполагает переход к составлению и исполнению бюджета, имеющего программную структуру расходов.

Существующая система программного бюджетирования имеет неоспоримые преимущества, однако имеется ряд проблем, которые необходимо решить при переходе на программное бюджетирование:

• трудности при выборе показателей результативности государственных программ и недостаточное развитие информационных технологий в сфере государственного управления;

• отраслевые особенности некоторых государственных программ, которые необходимо учитывать при оценке эффективности их реализации;

необходимость совершенствования системы государственного финансового контроля для дальнейшего обеспечения экономного и эффективного использования бюджетных средств.

Реформирование бюджетного процесса, осуществляемое в настоящее время, идет по пяти основным направлениям.

В рамках первого направления бюджетная классификация Российской Федерации соотнесена с требованиями международных стандартов с учетом изменений в структуре и функциях федеральных органов исполнительной власти, введен интегрированный с бюджетной классификацией план счетов бюджетного учета, основанный на методе начислений и обеспечивающий учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления были реализованы через повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для распорядителей бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

В рамках четвертого (основного) направления были встроены в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов для поэтапного перехода от сметного принципа планирования и финансирования расходов к БОР.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного БОР.

В 2013 г. были внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие переход к государственным программам. На региональном уровне ключевым вопросом, имеющим важное социальное, экономическое, политическое значение, является повышение эффективности бюджетных расходов. Формирование республиканского бюджета на 2014 г. и плановый период 2015-2016 гг. осуществлялось в соответствии с государственными программами Республики Бурятия, в рамках которых реализуются мероприятия республиканских целевых программ, республиканской адресной инвестиционной программы и федеральных целевых программ.

Расходы регионального бюджета за период 2011-2013 гг. отражены в таблице 1.

Расходы консолидированного бюджета в 2013 г. по сравнению с 2011 г. увеличились на 7558,9 млн. руб. (18,5%). Основная часть расходов приходится на финансирование образования (примерно 27%). На втором и третьем местах находятся расходы на социальную политику и здравоохранение.

Самые высокие темпы роста расходов на здравоохранение (35,0%) и национальную экономику (27,7%). В целом расходы консолидированного бюджета РБ ежегодно растут примерно на 8-9% по сравнению с предыдущим периодом.

Анализ исполнения расходов консолидированного бюджета Республики Бурятия позволил сделать вывод о том, что структура расходов бюджета неоптимальна и существуют проблемы в эффективном исполнении расходной части бюджета республики. Среди причин исполнения расходов бюджета не в полном объеме можно выделить следующие:

• 1)    позднее поступление средств из федерального бюджета;

• 2)    отсутствие правовых оснований на осуществление расходов в виду отсутствия актов выполненных строительных работ;

• 3)    экономия по торгам по различным направлениям;

• 4)    позднее проведение конкурсных процедур, а также признание конкурсных процедур несостоявшимися;

• 5)    невыполнение условий государственных контрактов подрядными организациями.

Таблица 1

Структура и динамика расходов консолидированного бюджета Республики Бурятия за 2011–2013 гг.

Наименование разделов	2011 г.		2012 г.		2013 г.
	млн. руб.	уд. вес, %	млн. руб.	уд. вес, %	млн. руб.	уд. вес, %
Расходы бюджета всего	40826,4	100	44660,4	100	48385,3	100
Общегосударственные вопросы	3676,4	9,00	3536,0	7,92	3799,3	7,85
Национальная оборона	18,4	0,05	21,7	0,05	21,3	0,04
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	1609,2	3,94	1713,9	3,84	640,6	1,32
Национальная экономика	4825,7	11,82	5772,9	12,93	7370,0	15,23
Жилищно-коммунальное хозяйство	2956,7	7,24	2783,1	6,23	2903,1	6,00
Охрана окружающей среды	82,3	0,20	145,2	0,33	126,2	0,26
Образование	11054,2	27,08	11759,3	26,33	13452,9	27,80
Культура и кинематография	1743,6	4,27	2524,6	5,65	1820,5	3,76
Здравоохранение	4872,8	11,94	7488,9	16,77	10108,9	20,89
Социальная политика	8168,3	20,01	7141,1	15,99	7193,6	14,87
Физическая культура и спорт	в строке «Здравоохр.»	0,00	1402,8	3,14	636,7	1,32
Средства массовой информации	в строке «Культура»	0,00	62,3	0,14	82,1	0,17
Обслуживание государственного и муниципального долга	0,0	0,00	308,5	0,69	230,1	0,48
Межбюджетные трансферты	1818,8	4,46	0,0	0,00	0,2	0,00

Примечание. Составлено авторами на основе данных Министерства финансов Республики Бу- рятия

Сэкономленные средства могли бы составить существенную сумму в абсолютном выражении и позволили бы профинансировать мероприятия в других областях.

В настоящее время распоряжением Правительства Республики Бурятия «Об утверждении Перечня государственных программ Республики Бурятия» закреплено 17 государственных программ [3]. Структура перечня программ исходит из логики основных направлений государственной политики, обозначенных в Программе социально-экономического развития Республики Бурятия до 2020 г. [4]. Стратегической целью Программы определено обеспечение устойчивого повышения уровня и качества жизни населения на основе модернизации экономики и повышения ее эффективности. Государственные программы (ГП) Республики Бурятия были сгруппированы в три ключевых блока: эффективное государство (3 ГП), новое качество жизни (8 ГП), развитие экономики (6 ГП). По числу входящих в блок программ можно судить о приоритетности направления.

В таблице 2 представлена программная структура расходов бюджета РБ в 2014 г.

Таблица 2

Программная структура расходов республиканского бюджета в 2014 г.

РАСХОДЫ В РАМКАХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ (21 ГП) 44657247,70 тыс. руб.; 93%
Новое качество жизни (8 ГП) 34121286,20 тыс. руб.; 76%	Развитие экономики (6 ГП) 6236974,70 тыс. руб.; 14%	Эффективное государство (3 ГП) 4298986,80 тыс. руб.; 10%
НЕПРОГРАММНЫЕ РАСХОДЫ 3567054,50 тыс. руб.; 7%

Таким образом, на долю программных и непрограммных расходов бюджета РБ приходится 93 и 7% бюджетных средств соответственно.

Направления государственных программ Республики Бурятия и общий объем их финансирования представлены в таблице 3.

Таблица 3

Направления государственных программ Республики Бурятия и объем их финансирования

Направления государственных программ Республики Бурятия	Сроки реализации	Объем финансирования, тыс. руб.	В т.ч. за счет средств ФБ
I. Новое качество жизни
Развитие образования, науки и молодежной политики	2014 2020	56745858,5	65439,6
Развитие здравоохранения	2013–2020	196 187 767,7	44 052 858,1
Культура Бурятии	2014–2020	6983738,5	941660,0
Социальная поддержка граждан	2014–2020	43717176,9	5514941,3
Развитие физической культуры и спорта	2013 2020	3761960,3	58791,0
Безопасность жизнедеятельности	2014–2020	3549953,4	0,00
Развитие строительного и жилищно-коммунального комплексов Республики Бурятия	2014–2020	30636174,59	17345512,86
Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов	2014–2020	23187944,1	18143108,7
II. Развитие экономики
Экономическое развитие и инновационная экономика	2014–2020	354902755,54	4025157,9
Развитие промышленности, малого и среднего предпринимательства и торговли	2014–2020	17029,60	1231,09140302
Развитие транспорта, энергетики и дорожного хозяйства	2014–2020	34298099,46	12649174,16
Развитие агропромышленного комплекса и сельских территорий в Республике Бурятия	2014–2020	28256418,0	294499,0
Развитие лесного хозяйства	2013–2020	15144,2	5705,7
Развитие имущественных и земельных отношений	2014–2020	422307,3	0,00
III. Эффективное государство
Совершенствование государственного управления	2013 2020	6759303,39	87476,05
Управление государственными финансами и государственным долгом	2014–2020	24646835,8	23697,6
Информационное общество	2014–2020	1522226,9	244800,0

Необходимо отметить, что Республика Бурятия уже имеет определенный опыт по применению механизмов программно-целевого бюджетирования. Так, с 2000 г. в регионе действует система индикативного управления. С 2008 г. в бюджетном процессе применяются доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, реализуются ведомственные целевые программы. Кроме того, составляются и ведутся реестры расходных обязательств. С 2009 г. проводится мониторинг финансового менеджмента. Благодаря использованию данных инструментов большая часть направлений деятельности правительства республики уже разбита на цели и задачи, закрепленные за исполнительными органами государственной власти, эффективность их решения оценивается посредством расчета показателей конечного и непосредственного результатов.

Вместе с тем инструменты бюджетирования по результатам практически не увязаны друг с другом и с процедурой составления проекта республиканского бюджета. Так, перечень и объем бюджетных ассигнований формализуются в составе реестра расходных обязательств, показатели ожидаемых (непосредственных) результатов – в рамках республиканских целевых программ, ведомственных целевых программ и государственных заданий, показатели конечных результатов – в составе докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. В результате инструменты бюджетирования по результатам слабо влияют на распределение средств республиканского бюджета между главными распорядителями бюджетных средств, при составлении проекта республи- канского бюджета планируемые бюджетные ассигнования практически не увязываются с прогнозируемыми и фактическими результатами.

При составлении проекта республиканского бюджета бюджет принимаемых обязательств формируется в программном комплексе на основе проектов нормативно-правовых актов, предлагаемых к принятию и (или) вступлению в силу в очередном финансовом году и плановом периоде. Бюджетные ассигнования на исполнение принимаемых расходных обязательств рассматриваются Правительственной рабочей группой по формированию проекта республиканского бюджета. При этом при принятии новых расходных обязательств не оцениваются необходимые для их исполнения ассигнования на весь период их действия, ожидаемые результаты. При недостаточности средств не всегда принимаются решения о приостановлении (сокращении) действующих расходных обязательств.

В Республике Бурятия целевые статьи формируются в соответствии с расходными обязательствами региона.

В целях усиления роли в бюджетном процессе инструментов бюджетирования по результатам безусловного исполнения действующих расходных обязательств необходимо ввести в процедуру составления проекта республиканского бюджета механизм обоснования бюджетных ассигнований главных распорядителей средств республиканского бюджета, а также механизм корректировки действующих, принятия новых расходных обязательств.

В целом на основе проведенного анализа авторами предлагаются следующие меры по усовершенствованию процесса программного планирования.

Во-первых, повысить устойчивость бюджетной системы. Выполнение мероприятий в данном направлении должно осуществляться путем реализации задач по увеличению поступлений доходов и сокращению недоимки по платежам в бюджет. Также должно уделяться внимание повышению эффективности мероприятий по управлению имущественным и земельным комплексами.

В рамках Программы повышения эффективности бюджетных расходов в республике проводится оптимизация состава государственной собственности. В течение 2011 г. была осуществлена передача республиканского имущества в федеральную собственность (13 объектов недвижимого имущества общей площадью 10,7 тыс. м2 и 135 единиц движимого имущества) и в муниципальную собственность (два объекта недвижимого имущества общей площадью 591,4 м2, один земельный участок площадью 2,7 тыс. м2, теплотрасса протяженностью 214,4 м и 1567 ед. движимого имущества). В 2011 г. проводилась приватизация имущества, находящегося в собственности Республики Бурятия. В результате в республиканский бюджет поступило более 15 млн. руб.

Во-вторых, обеспечить эффективное распределение бюджетных средств.

В республике действуют такие инструменты, как доклады о результатах и основных направлениях деятельности и процедуры формирования, утверждения и реализации ведомственных целевых программ. Кроме того, составляются и ведутся реестры расходных обязательств. С 2009 г. в Республике Бурятия проводится мониторинг финансового менеджмента. Вместе с тем, как показывает практика, инструменты бюджетирования по результатам мало связаны друг с другом и с процедурой составления проекта республиканского бюджета. Так, перечень и объем бюджетных ассигнований формализуются в составе реестра расходных обязательств; показатели ожидаемых (непосредственных) результатов в рамках республиканских и ведомственных целевых программ, а также государственных заданий; показатели конечных результатов в составе докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. В результате инструменты бюджетирования по результатам слабо влияют на распределение средств республиканского бюджета между главными распорядителями. При составлении проекта республиканского бюджета планируемые бюджетные ассигнования практически не увязываются с прогнозируемыми и фактическими результатами.

Для преодоления указанных недостатков необходимо решить задачу внедрения программно-целевых принципов формирования бюджета, обеспечивающих прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования.

В-третьих, оптимизировать порядок предоставления государственных услуг.

Начиная с 2006 г. в Республике Бурятия сформирована нормативная база, регламентирующая формирование и доведение государственных заданий. Утвержден единый перечень услуг (работ), оказываемых государственными учреждениями. Формируются и доводятся государственные задания на оказание услуг в соответствующих сферах деятельности.

Органами исполнительной власти региона проводится оценка качества фактически предоставляемых государственных услуг, анализ эффективности деятельности бюджетных учреждений для определения возможности и целесообразности изменения их типа. В рамках реализации направления программы в 2011 г. дополнен перечень государственных услуг (работ), осуществлена корректировка стандартов их предоставления, проведен мониторинг государственных заданий и соответствия качества предоставляемых услуг утвержденным стандартам.

В-четвертых, совершенствование реализации функций управления.

Стимулирование является одним из действенных подходов к внедрению новых принципов деятельности органов местного самоуправления, проведению структурных реформ в различных отраслях на муниципальном уровне. Для достижения целей стимулирования повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления в рамках программы была поставлена задача разработать ряд соответствующих документов.

В-пятых, ужесточение процедур финансового контроля.

В настоящее время остается ряд нерешенных проблем, которые тормозят развитие единой системы государственного финансового контроля в стране. Так, например, не зафиксированы базовые принципы и стандарты организации единой системы государственного финансового контроля, в первую очередь разграничение его на внешний и внутренний со своими особыми задачами, функциями и полномочиями. В связи с этим необходимо внести изменения в ведомственные акты в части осуществления государственного финансового контроля и регулирования механизмов ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

В-шестых, стимулировать развитие информационной системы, несовершенство которой часто приводит в снижению степени исполнения бюджетных назначений.

В-седьмых, создание благоприятных условий для ведения бизнеса, для дальнейшего роста малого предпринимательства и выравнивания потенциала развития малого предпринимательства в МО РБ, которые могут быть реализованы через предоставление субсидий органам инфраструктуры поддержки субъектов малого предпринимательства, совершенствование финансово-кредитной и имущественной поддержки субъектов малого предпринимательства.

В-восьмых, совершенствование правовой базы регулирования процессов государственных закупок посредством разработки типовой документации по процедурам поставок наиболее часто закупаемых товаров, что позволит снизить количество типовых ошибок в сфере размещения государственного заказа и обеспечит своевременное проведение конкурсных процедур, повышения ответственности уполномоченного органа или государственных заказчиков за несвоевременное проведение конкурсных процедур (например, сокращение финансирования при неосвоении выделенных средств).

В настоящее время планируется устранить недостатки уже действующих механизмов управления в региональной финансовой сфере, а также создать правовые, методические и организационные основы для перехода на новый качественный уровень управления бюджетной системой республики.

Статья подготовлена при финансовой поддержке средств гранта «Молодые ученые и аспиранты ВСГУТУ-2014».