К вопросу о законности монополизации дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения

Отдельные вопросы, связанные с осуществлением дорожной деятельности, раскрываются в трудах таких представителей науки административного и финансового права как А. В. Винницкого [1], А. Ю. Якимова [2], В. П. Емельянцева1, Л. А. Чеговадзе [3], М. А. Моисеева, Т. В. Кулакова [4] и др. [5–8]2. Однако системный административно-правовой анализ федерального и регионального законодательства в части реализации публично-правовыми образованиями своих полномочий в данной сфере отношений, а также складывающейся правоприменительной, в том числе судебной, практики не был представлен в науке. Не рассматривались данные отношения и с позиции монополизации дорожной деятельности через создание государственных учреждений, в том числе посредством преобразования унитарных предприятий, и их прямого бюджетного финансирования, минуя конкурентные процедуры. Это обусловливает необходимость рассмотрения особенностей законодательного регулирования упомянутых отношений и правоприменительной практики.

Реализация полномочий по осуществлению дорожной деятельности органами публичной власти

Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, в соответствии с п. 6 ст. 12 Федерального закона от 8 ноября 2007 г.

№ 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»3 (далее – ФЗ об автомобильных дорогах), отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Аналогичное полномочие, в зависимости от классификации автомобильных дорог, закреплено за органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления (п. 10 ст. 11, п. 6 ст. 13 ФЗ об автомобильных дорогах). Вместе с этим, согласно ст. 15 ФЗ об автомобильных дорогах, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог федерального, регионального (межмуниципального) и местного значения обеспечивается соответственно уполномоченными федеральными, региональными и местными органами власти.

Следовательно, непосредственное осуществление дорожной деятельности законодательно не отнесено к исключительным полномочиям органов публичной власти. Они лишь обеспечивают осуществление данной деятельности, «реализуют определенные правомочия и исполняют обязанности собственника в рамках представленной компетенции» [1, c. 426]. Обеспечительная функция, как представляется, должна заключаться в принятии мер организационно-распорядительного характера, в том числе по финансовому обеспечению за счет средств соответствующего бюджета.

Публичными образованиями для осуществления управленческих и иных функций некоммерческого характера могут создаваться государственные (муниципальные) учреждения (ст. 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).

Казенные учреждения создаются для оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ и (или) исполнения государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации полномочий органов публичной власти (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Автономные4 и бюд-жетные5 учреждения выполняют работы, оказывают услуги в целях осуществления (обеспечения реализации) полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Учитывая особенности правового положения каждого из типов рассматриваемых учреждений, а также содержание закрепленного, например, за федеральными органами исполнительной власти полномочия по осуществлению дорожной деятельности, для оперативного управления автомобильными дорогами общего пользования федерального значения и искусственными сооружениями на них, обеспечения безопасного и бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения создано федеральное казенное учреждение «Федеральное управление автомобильных дорог “Урал” Федерального дорожного агент-ства»6. Предмет его деятельности опре- делен как организация выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования федерального значения и искусственных сооружений на них. Таким образом, данное учреждение не непосредственно осуществляет указанные виды работ, а исполняет государственную функцию по оперативному управлению в рассматриваемой сфере, организует для этого заключение государственных контрактов с подрядными организациями7. Функции государственного заказчика по содержанию, ремонту, капитальному ремонту, обустройству, реконструкции и строительству федеральных автомобильных дорог также закреплены и за федеральным казенным учреждением «Федеральное управление автомобильных дорог Волго-Вятского региона Федерального дорожного агент-ства»8 и др. Следовательно, «ни собственник автомобильных дорог, ни владеющие ими на праве оперативного управления субъекты непосредственно дорожной деятельностью не занимаются» [3, c. 49].

Несмотря на кажущуюся ясность правовых норм, определяющих полномочия органов публичной власти по обеспечению осуществления дорожной деятельности, а также иные предъявляемые к данной деятельности требования, содержание которых будет раскрыто нами далее, типы государственных учреждений, практику реализации федеральных полномочий (через создание казенных учреждений), отдельные субъекты Российской Федерации приняли решения, направленные на монополизацию данной деятельности. Особенно заметна эта тенденция стала после принятия Федерального закона от 27 декабря 2019 г. № 485-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственных и муниципальных унитарных предприятиях” и Федеральный закон “О защите конкуренции”»9, статьей 3 которого предусмотрена необходимость ликвидации или реорганизации до 1 января 2025 г. государственных и муниципальных унитарных предприятий, осуществляющих деятельность на товарных рынках в Российской Федерации, находящихся в условиях конкуренции, за исключением законодательно предусмотренных случаев.

Инициаторами их ликвидации или реорганизации выступила Федеральная антимонопольная служба в связи с многочисленными фактами ухода заказчиков от применения норм Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»10 (далее – ФЗ о контрактной системе) путем передачи бюджетных средств в форме субсидий подведомственным унитарным предприятиям для закупки ими товаров, работ, услуг для нужд заказчика, в том числе и на конкурентных рынках (например, работы по строительству, закупка лекарственных средств и медицинских изделий)11.

Вместе с тем желание сохранить ранее выстроенную систему взаимоотношений, в том числе в дорожной сфере, выступило основой для принятия отдельными регионами решений, предусматривающих преобразование государственных унитарных дорожных предприятий в государственные бюджетные учреждения12. Вопрос законности и обоснованности действий и решений, предусматривающих не только наделение государственных бюджетных учреждений административными функциями, но и сохранение за ними как государственными унитарными дорожными предприятиями ранее выполняемых хозяйственных функций, определяет актуальность настоящего исследования.

Законодательное регулирование отношений по реорганизации унитарных предприятий

Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»13 предусматривает различные формы реорганизации государственных унитарных предприятий, в том числе посредством их преобразования в юридическое лицо иной организационно-правовой формы в предусмотренных данным Федеральным законом или иными федеральными законами случаях (абз. 6 п. 2 ст. 29). Данный Федеральный закон устанавливает, что по решению собственника имущества унитарного предприятия оно может быть преобразовано в государственное или муниципальное учреждение (п. 1 ст. 34). Однако это решение, на наш взгляд, должно приниматься с учетом типа создаваемого государственного (муниципального) учреждения, характера (видов) деятельности, осуществляемых реорганизуемым унитарным предприятием.

В случае возможного возложения на данные учреждения выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления (обеспечения реализации) полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления такое преобразование унитарного предприятия допустимо14.

Выполнение же работ (оказание услуг) по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, составляющих суть дорожной деятельности (п. 6 ст. 3 ФЗ об автомобильных дорогах), как выше указывалось, законодательно не отнесено к непосредственным полномочиям органов публичной власти. Эта деятельность является хозяйственной, осуществляемой «в сфере, в которой не существует государственной монополии,… которую вправе при соблюдении установленных процедур осуществлять любая негосударственная организация…»15.

При этом состязательность хозяйствующих субъектов должна обеспечиваться проведением торгов, непроведение которых, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию. Только при публичном объявлении торгов в установленном порядке, по мнению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем16.

Деятельность же бюджетных учреждений как некоммерческих организаций не направлена на извлечение прибыли (ст. 50 ГК РФ). Они действуют в соответствии с государственными заданиями

Siberian Law Review. 2025. Volume 22, no. 1 и в акционерные общества или общества с ограниченной ответственностью.

Учитывая, что работы (услуги), выполняемые в рамках дорожной деятельности, могут выполняться различными хозяйствующими субъектами, конкурирующими на рассматриваемом рынке, ак-ционирование18 унитарных предприятий как коммерческих организаций является наиболее верным решением, признающим равенство прав всех участников этих отношений, в том числе на доступ к бюджетному финансированию. Данный вариант преобразования унитарных предприятий был реализован, например, в республиках Северная Осетия – Алания19, Хакасия20, Калмыкия21, Адыгея22, а также в Архан-гельской23, Орловской24, Тверской25, Том-ской26 областях.

на выполнение работ, оказание услуг и финансируются за счет субсидий, предоставляемых им без проведения торгов, предусмотренных ФЗ о контрактной системе.

Следовательно, в рассматриваемой нами сфере отношений возможно создание только казенных учреждений (в том числе при преобразовании унитарных предприятий), деятельность которых должна быть направлена на обеспечение реализации полномочий его учредителя (управленческих функций) и не должна быть связана с осуществлением хозяйственных дел.

Унитарные предприятия, в соответствии со ст. 37 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»17, могут быть преобразованы

Правоприменительная практика осуществления дорожной деятельности

Возможность выполнения работ (оказания услуг) в рамках дорожной деятельности именно хозяйствующими субъектами также доказывается тем, что проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт автомобильных дорог должны осуществляться в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»27, Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»28 (далее – ФЗ о безопасности дорожного движения) и ФЗ об автомобильных дорогах (п. 1 ст. 16).

Частью 2 ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что работы по договорам о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строитель-ства29, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами саморегулируе-мых организаций в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Следо- вательно, строительство, реконструкция, капитальный ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения должны осуществляться любыми хозяйствующими субъектами, соответствующими требованиям градостроительного законодательства. Данная деятельность не является исключительным полномочием органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или подведомственных ему государственных организаций, что подтверждается судебной практикой30.

Действующее законодательство не содержит и каких-либо специальных требований к деятельности по проектированию объектов капитального строительства (включая автомобильные дороги) для обеспечения государственных нужд, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации, равно как и требований к субъектам, которые могут ее осуществлять. Следовательно, данную деятельность также могут осуществлять любые хозяйствующие субъекты.

К дорожной деятельности относится содержание и ремонт автомобильных дорог, которые осуществляются в порядке, устанавливаемом, соответственно, нормативным правовым актом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (ст.ст. 17, 18 ФЗ об автомобильных дорогах). Данный порядок, как полагаем, должен учитывать, что с принятием ФЗ об автомобильных дорогах внесены изменения

Siberian Law Review. 2025. Volume 22, no. 1 проведение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог возложено на государственные бюджетные учреждения данных субъектов Российской Федерации.

Такое правовое регулирование рассматриваемых отношений, как выше нами указывалось, не учитывает, что государственное бюджетное учреждение создается для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти. Осуществление же дорожной деятельность законодательно не отнесено к непосредственным полномочиям органов власти. Соответственно, выполнение работ (оказание услуг) государственным бюджетным учреждением не направлено на обеспечение реализации полномочий властного субъекта, так как он не обладает ими.

К тому же проведение государственными учреждениями работ (услуг) как по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, так и ремонту и содержанию дорог потребует доведения до них государственного задания на выполнение этих работ (услуг) и заключение с данными организациями соглашений о предоставлении субсидий

в ст. 12 ФЗ о безопасности дорожного движения, которыми из числа полномочий органов исполнительной власти исключена деятельность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам. Данное полномочие возложено на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог. Несмотря на отсутствие в вышеуказанном Федеральном законе как дефиниции, раскрывающей субъектный состав данных лиц, так и какого-либо перечня лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог, к ним следует отнести организации, осуществляющие хозяйственную деятельность (подрядные организации), привлекаемые для выполнения (оказания) работ (услуг) по содержанию автомобильных дорог в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»31 (далее – ФЗ о защите конкуренции), ФЗ о контрактной системе и иными федеральными законами.

Именно такой подход реализован на федеральном уровне32 и применяется большинством регионов33.

Однако, в Московской34 и Вологод-ской35 областях, в Ставропольском крае36

из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации на их выполнение. Эти действия следует рассматривать как направленные на создание государственных преференций и ограничение, устранение конкуренции на товарном рынке, носящие противоправный характер, не соответствующие требованиям ст.ст. 15, 16 ФЗ о защите конкуренции.

Так, в Сахалинской области для выполнения работ по организации капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования на территории муниципального образования было создано муниципальное бюджетное учреждение «Управление городским дорожным хозяйством муниципального образования “Холмский городской округ”» (далее – МБУ «УГДХ»). Этому учреждению было утверждено муниципальное задание и с ним было заключено соглашение о предоставлении субсидии из бюджета.

Решением Сахалинского УФАС России от 5 августа 2022 г. по делу № 065/01/1526/202237 было установлено, что выполнение работ по организации капитального ремонта, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения организовано не путем заключения муниципального контракта в соответствии с положениями ФЗ о контрактной системе, а посредством установления подведомственному МБУ «УГДХ» муниципального задания. В результате иные хозяйствующие субъекты были лишены возможности принять участие в заключении муниципального контрак- та, что ограничило конкуренцию в пользу МБУ «УГДХ», получившего приоритетный доступ к исполнению муниципального заказа для нужд муниципалитета и финансированию из местного бюджета.

Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 30 января 2023 г. по делу № А59-4856/202238 действия администрации муниципального образования «Холмский городской округ», выразившиеся в утверждении муниципального задания для МБУ «УДГХ» на выполнение работ по организации капитального ремонта, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения без проведения конкурентных процедур, признаны нарушающими ст. 15 ФЗ о защите конкуренции.

Вышеуказанное Решение Арбитражного суда Сахалинской области поддержано апелляционной и кассационной инстанциями, а также Верховным Судом Российской Федерации39.

В Кемеровской области – Кузбассе по инициативе контрольно-счетной палаты Кемеровским УФАС России было возбуждено дело № 042/01/16-460/2022 по признакам нарушения Министерством строительства Кузбасса и государственным бюджетным учреждением Кемеровской области «Проектный институт “Кузбасспроект”»40 (далее – ГБУ «ПИ “КузбассПроект”») ст. 16 ФЗ о защите конкуренции, выразившегося в заключение соглашений о предоставлении субсидии из областного бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных

Siberian Law Review. 2025. Volume 22, no. 1 бюджетного учреждения полномочиями органов государственной власти, установления данному учреждению государственного задания, предоставления субсидий, на финансирование его деятельности. Данный судебный акт поддержан в апелляционном порядке⁴³.

Следует также отметить, что разрешение на строительство, реконструкцию автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения выдается уполномоченным исполнительным органом субъекта Российской Федерации (п. 2 ч. 3 ст. 16 ФЗ об автомобильных дорогах). Данный орган осуществляет и региональный государственный контроль (надзор) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве (п. 1 ст. 12 ФЗ об автомобильных дорогах). Это, несомненно, к тому же заставляет задуматься о наличии коррупционной составляющей при учреждении подведомственных данному органу власти государственных учреждений, осуществляющих дорожную деятельность, ведущей к формальности отраслевого контроля (надзора) [9].

Таким образом, дорожная деятельность – это хозяйственная деятельность, осуществляемая организациями любых организационно-правовых форм собственности, индивидуальными предпринимателями, привлекаемыми в соответствии с ФЗ о защите конкуренции, ФЗ о контрактной системе. В целях совершенствования механизма конкурсного отбора таких организаций, сокращения сроков проведения конкурентных процедур, отсеивания недобросовестных субъектов, повышения качества работ (услуг), выполняемых (оказываемых) в рамках дорожной деятельности, заслуживают особого

услуг (разработка проектно-сметной документации) на 2022 г. и плановый период 2023 и 2024 гг., а также дополнительных соглашений к ним.

Комиссия Кемеровского УФАС России пришла к выводу о том, что заключение данных соглашений с ГБУ «ПИ “Кузбасс-Проект”» привело к недопущению возникновения конкурентных отношений между хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на аналогичном товарном рынке, предоставлению преимущественных условий для ГБУ «ПИ “КузбассПроект”», созданию возможности для указанного бюджетного учреждения в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке41. Также отсутствие публичных процедур не привело к эффективному использованию бюджетных средств, предполагающему достижение заданных результатов с применением наименьшего объема средств (экономности).

В результате заключения вышеуказанных соглашений ГБУ «ПИ “КузбассПро-ект”» получило доступ к выполнению услуг по максимально возможной цене, без участия в какой-либо конкурентной борьбе, без подачи предложений о снижении цены договора, тем самым было поставлено в преимущественное положение по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичную деятельность.

Арбитражным судом Кемеровской области42 поддержано решение Кемеровского УФАС России, а также указанно на то, что предоставление ГБУ «ПИ “КузбассПроект”» услуг, указанных в государственном задании, не должно компенсироваться посредством наделения внимания предложения отдельных авторов [4] по формированию рейтинга подрядных организаций в сфере дорожного хозяйства.

Заключение

Учитывая, что дорожная деятельность – это хозяйственная деятельность организаций любых организационноправовых форм, а не непосредственная функция органов власти (является избыточной и несвойственной органам публичной власти), ее финансирование из бюджетной системы должно осуществляться на основании контрактов, заключенных для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Дополнительными механизмами финансирования могут выступать бюджетные ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам (индивидуальным предпринимателям) – производителям товаров, работ и услуг, концессионные соглашения.

В завершении следует отметить, что обозначенные в рамках настоящей статьи нарушения антимонопольного законодательства при создании бюджетных учреждений, в том числе при преобразова- нии унитарных предприятий, имеют место не только в дорожной сфере, но и в других отраслях44. Преодолеть это можно посредством уточнения федерального законодательства, выработки единой правоприменительной практики, организации на должном уровне федерального контроля и усиления прокурорского надзора за соблюдением законодательства.

Для обеспечения предельной ясности правых норм, определяющих полномочия органов публичной власти по обеспечению осуществления дорожной деятельности, предлагаем:

• 1)    в п. 10 ст. 11, п. 6 ст. 12, п. 6 ст. 13 ФЗ об автомобильных дорогах слова «осуществление дорожной деятельности» заменить словами «обеспечение осуществления дорожной деятельности» ;

• 2)    ст. 2 ФЗ о безопасности дорожного движения дополнить абзацем следующего содержания:

«лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог – подрядные организации, выполняющие (оказывающие) работы (услуги) по содержанию автомобильных дорог, привлекаемые в соответствии с законодательством».