К вопросу о защите слабой стороны в договоре субсидии

Договорные механицизмы, обусловленные поиском баланса интересов сторон правоотношения, стали часто применяться в публичном праве. Например, договор разграничения полномочий, договор инвестиционного товарищества, досудебное соглашение о сотрудничестве и т.д. Между тем применение гражданско-правовой конструкции при регулировании публично-правовых отношений не всегда приводит к трансформации 53 правовой природы соглашения. Например, договор субсидии, регулируя отношения в публичном праве, является непоименованным гражданско-правовым договором.

Таким образом, необходимо различать понятия «гражданско-правовой договор в публичном праве» «и публично-правовой договор».

Исследование опирается на общую теорию финансового права, описанную и развиваемую в трудах Л.А. Морозовой, Ю.А. Тихомирова, М.В. Парыгиной; теорию публичного договора в финансовом праве Е.Н. Горлова, О.В. Солдатенко, а также на договорное право, развиваемое М.И. Брагинским и В.В. Витрянским, Д.В. Славенским.

Основу исследования составил всеобщий диалектический метод познания, при помощи которого осуществлен анализ правового регулирования публично-правовых отношений, связанных с выделением субсидий юридическим лицам. Кроме того, в исследовании использовался формально-логический метод познания. Эмпирической основой проведенного исследования послужили нормативные правовые акты бюджетного законодательства Российской Федерации, а также нормы гражданского законодательства Российской Федерации.

Предметом публично-правового договора являются вопросы властвования, разграничения полномочий, осуществления правосудия, следовательно, публично-правовой договор регулируется нормами публичного права.

Тихомиров Ю.А. предлагает следующую классификацию публично-право- 53 вых договоров: учредительные договоры, компетенционно-разграничительные соглашения, соглашения о делегировании полномочий, договоры между государственными и негосударственными структурами, договоры между органами публичной власти и бизнес-структура-ми, международные договоры и др. [1, с. 310].

Предметом гражданско-правового договора в публичном праве являются вопросы имущественного характера, например, вопросы государственной поддержки предпринимательской деятельности (субсидирование).

По нашему мнению, соглашение о предоставлении субсидии является непоименованным гражданско-правовым договором в публичном праве, к которому применяются нормы бюджетного и гражданского законодательства Российской Федерации.

Президиум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 32 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2018) разъяснил, что к отношениям сторон по ис- полнению условий договора о предоставлении субсидии могут быть применены нормы Гражданского кодекса Российской Федерации1.

Статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации не делает отсылку к нормам гражданского законодательства Российской Федерации, что, по нашему мнению, может привести к правовой неопределенности при регулировании отношений, связанных с субсидированием юридических и физических лиц.

Необходимо отметить, что использование договорной конструкции в публичных правоотношениях, как правило, обусловлено необходимостью повышения эффективности правового регулирования.

Например, в статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации указано, что бюджетная система Российской 54 Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Кроме того, использование договорной конструкции в публичном праве предполагает баланс интересов сторон, следовательно, совпадение целей.

Солдатенко О.В. справедливо отмечает, что договорами в финансовом праве являются те договоры, которые заключаются субъектами публичного права, направлены на реализацию публичного интереса и касаются бюджетных средств [2, с. 217].

Например, в договоре субсидии в достижении целевых показателей, предусмотренных договором, заинтересованы обе стороны.

Следует отметить, что особенностью как публично-правовых, так и гражданско-правовых договоров в публичном праве является то, что одна из сторон договора – публично-правовой субъект, наделенный властными полномочиями, следовательно, получатель субсидии – слабая сторона в договоре.

Слабая сторона в договоре – это сторона, которая лишена или существенно ограничена в возможности влиять на формирование условий договора по сравнению с контрагентом.

Славецкий Д.В. отмечает, что идея защиты слабой стороны представляет собой доктринальный, институциональный принцип гражданского права, развивающий общеправовые принципы справедливости, соразмерности и сбалансированности [3, с. 47].

В соответствии с п. 9 постановления Пленума ВАС РФ от 14.03.2014 № 16 слабой стороной договора является сторона, находящаяся в положении, затрудняющем согласование иного содержания отдельных условий договора, чем предложенные другой стороной2.

В договоре субсидии условия догово- 54 ра определяются публично-правовым образованием, а получатель субсидии не в силах повлиять на условие предлагаемого договора.

Таким образом, необходимо обеспечить защиту слабой стороне договора субсидии, например, ограничив ее ответственность.

По нашему мнению, ответственность получателя субсидии за нарушение условий договора является несправедливой и нарушает баланс интересов сторон.

Например, за недостижение целевых показателей предусмотрена двойная ответственность получателя субсидии, а именно возврат полученной субсидии в бюджет и штраф.

Штраф, будучи мерой гражданско-правовой ответственности получателя субсидии, направлен на стимулирование добросовестного поведения.

В письме от 28 апреля 2016 г. № 0210-06/24775 Минфин России отмечает, что установленная Бюджетным кодексом

Российской Федерации необходимость возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении, направлена, прежде всего, на стимулирование добросовестного исполнения получателями субсидий условий предоставления средств из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также на обеспечение восстановления средств бюджета в размере, эквивалентном выявленному нарушению1.

При этом в некоторых случаях размер штрафа может достигать 100% от суммы полученной субсидии. Полагаем, такой размер штрафа носит не стимулирующий, а репрессивный характер.

Судебная практика, как правило, обосновывает требования о возврате субсидии и уплаты штрафа частью 3.1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Фе-

55 дерации и статьей 309 Гражданского кодекса Российской Федерации².

Считаем, необходимо ограничить ответственность получателя субсидии, который является экономически слабой стороной в договоре субсидии.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 23.02.1999 № 4-П указал, что нельзя ограничиваться формальным признанием юридического равенства сторон. Экономически слабой и зависимой стороне, которая нуждает- ся в особой защите своих прав, должны предоставляться определенные преимущества, чтобы гарантировать соблюдение принципа равенства при осуществлении экономической деятельности3.

По нашему мнению, возврат полученной субсидии в бюджет как мера ответственности должна применяться исключительно за нецелевое расходование бюджетных средств.

Кроме того, штраф за недостижение целевых показателей должен быть пропорционален невыполненным обязательствам и устанавливаться соглашением сторон.

Более того, порядок уплаты штрафа за недостижение целевых показателей должен допускать отсрочку и (или) рассрочку платежа.

Мы пришли к выводу, что договор субсидии является гражданско-правовом договором в публичном праве, а 55 получатель субсидии – слабая сторона договора. Ответственность получателя субсидии по договору должна быть ограничена; возврат полученной субсидии в бюджет должен применяться исключительно в случае нецелевого использования субсидии, а размер штрафа за недостижение целевых показателей должен быть пропорционален размеру нарушения и устанавливаться соглашением сторон.