К вопросу об идеологии и проблемах "новой приватизации"

Интервью заместителя руководителя Федерального агентства по управлению государственным имуществом Э. Адашкина РИА Новости 24 ноября 2009 года. URL:

²¹ За период, прошедший с момента подготовки статьи, соответствующая норма была принята – Федеральный закон от 31 мая 2010 года № 106-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества».

²² За период, прошедший с момента подготовки статьи, соответствующий законодательный акт был принят – Федеральный закон от 31 мая 2010 года № 106-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества».

станет разумным дополнением (но не альтернативой) существующему в настоящее время механизму акционирования. Основной аргумент в пользу законодательного оформления нового пути трансформации унитарных предприятий заключается в том, что правовая форма открытого акционерного общества является чрезмерно «обременительной» для относительно небольших организаций (в силу достаточно сложной системы управления, законодательных требований о раскрытии информации и прочее). Именно поэтому предполагается использовать новый механизм исключительно в отношении предприятий, стоимость подлежащих приватизации активов которых не превышает 5 миллионов рублей, тогда как для более крупных предприятий безальтернативным вариантом приватизации останется акционирование23.

Непосредственное отношение к развитию инструментария приватизации имеет предполагаемое определение возможности передачи функций продавца приватизируемого федерального имущества юридическим лицам. «Точкой отсчета» такой инициативы следует считать решения, принятые на совещании в Правительстве Российской Федерации в середине ноября прошлого года по вопросу совершенствования законодательства в целях повышения эффективности приватизации. Еще до завершения 2009 года Министерством экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) был подготовлен соответствующий законопроект и разослан на согласование заинтересованным ведомствам, а в начале марта текущего года министерство опубликовало его (в не- сколько измененной редакции) для проведения независимой экспертизы на корруп-циогенность24. Ожидается, что привлечение к осуществлению продажи федерального имущества организаций, «обладающих необходимым опытом, кадровым потенциалом и знаниями», позволит повысить эффективность приватизации, в том числе за чет «организации конкурентного процесса продажи», а также будет способствовать развитию частногосударственного партнерства в этой сфере25.

Приток частных инвестиций в развитие приватизируемых предприятий (по крайней мере некоторых) предполагается обеспечить путем включения в состав возможных условий конкурсов по продаже государственного имущества условия осуществить определенный объем инвестиций . Разработку соответствующего законопроекта, по имеющейся информации, в настоящее время ведут профильные ведомства – Министерство экономического развития Российской Федерации и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом [26]. При этом мы не располагаем текстом этого документа, поэтому можем лишь предварительно оценить его «общий замысел».

В сложившейся ситуации можно говорить о «возрождении» существовавшего ранее подхода: возможность предъявления при продаже предприятия (пакета акций) требования к покупателю осуществить определенный объем вложений предусматривалась законами о приватизации, действовавшими до 2002 года26. При этом, однако, эффективность этого механизма в части, касающейся обеспечения реального притока инвестиций в экономику, оказалась достаточно низкой27, поэтому целесообразность его восстановления вызывает определенные сомнения.

Усилия государства, направленные на повышение прозрачности приватизации , сконцентрированы главным образом на расширении использования информационнокоммуникационных технологий как для информирования потенциальных приобретателей и общественности о приватизируемых объектах и результатах продаж, так и для собственно организации и проведения торгов – соответствующий законопроект подготовлен Минэкономразвития России и внесен им в Правительство Российской Фе-дерации²⁸. Также заметим, что позитивное влияние на прозрачность осуществления приватизационных сделок может оказать передача функций продавца инвестиционному банку.

Что же касается предпродажной подготовки приватизируемого имущества , то на уровне законодательных инициатив какой-либо значимый прогресс в развитии этого направления государственной политики пока не прослеживается.

При реализации сформулированной системы задач и направлений государственной политики в области приватизации могут возникнуть следующие внутренние противоречия и проблемы .

Первое – риск расширения в ходе приватизации государственных и квазигосудар-ственных структур, что формально будет выглядеть как приватизация, сокращение перечня стратегических предприятий и обществ, но реально приведет к усилению прямого участия государства в управлении экономической деятельностью в отдельных секторах. Как следствие, количество крупных объектов, находящихся под прямым государственным контролем, будет снижать- ся, однако при этом расширятся масштабы и области деятельности оставшихся компаний с государственным участием.

Предпосылки к такому сценарию представляются весьма существенными:

• 1)    одной из официально заявленных приоритетных задач приватизации является формирование интегрированных структур в стратегических отраслях экономики. При этом четкое определение «стратегических отраслей» отсутствует. В то же время закон о порядке осуществления иностранных инвестиций²⁹ содержит перечень из более чем 40 стратегических видов деятельности, в числе которых значатся, например, разработка, производство, ремонт и утилизация вооружений и военной техники, авиационной техники, а также деятельность большинства субъектов естественных монополий;

• 2)    несмотря на то, что законом о приватизации установлен запрет на участие в приватизации в качестве покупателей государственного имущества юридических лиц, доля государства в уставном капитале которых превышает 25 процентов, это ограничение не распространяется на такой вид приватизации, как внесение государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО, а также на передачу имущества государственным корпорациям.

Второе – риск введения существенных формальных и неформальных ограничений для участия в приватизации «внешних» инвесторов , создания преференций для отдельных приобретателей.

Основной предпосылкой этого является то, что по ряду направлений государство реально не готово отказаться от прямого участия в управлении компаниями ввиду недостаточной развитости соответствующего отраслевого регулирования. По этой же причине для иностранного инвестора риски также могут оказаться высокими. Чтобы избежать их, инвестор должен четко представлять, в каких законодательных рамках компания осуществляет свою деятельность (особенно это относится к компаниям, работающим в инфраструктурных отраслях).

Третье – риск, связанный с неразвитостью законодательных процедур и практики приватизации крупных компаний . Соответствующие правовые нормы пока не получили сколько-нибудь существенного развития, а практика в большей степени связана с приватизацией множества «малосущественных» для экономики объектов. Более того, инструментарий приватизации крупных компаний (балансовая стоимость основных средств которых превышает 5 миллионов минимальных размеров оплаты труда) весьма ограничен – исчерпывается, по сути, аукционными формами, акционированием унитарных предприятий и внесением имущества в качестве вклада в уставные капиталы стратегических обществ.

Четвертое – риск ограниченного привлечения частных ресурсов, сокращения «горизонта планирования» со стороны новых собственников и менеджеров и задействования в приватизации прежде всего государственных ресурсов, что повлечет за собой «шлейф» дополнительных обязательств государства. В условиях ограниченности частных ресурсов у потенциальных инвесторов «ближнего круга» вероятным представляется административное подключение крупных государственных банков для поддержки соответствующих сделок.

При таком развитии событий существенно ограничивается интерес новых собственников к развитию приватизированного бизнеса, определению четких условий его деятельности, при этом ими в основном реализуются операторские функции по принципу: поведение в соответствии с неформальными ограничениями и требованиями в обмен на дополнительную государственную поддержку. Как следствие, возможно расширение круга крупных, формально частных компаний, которые тем не менее воспринимаются как «общенародные» и нуждающиеся в безусловной государственной помощи и постоянной опеке.

Пятое – риск того, что при приватизации собственности крупных компаний сохранится или даже «национализируется» контроль над их управлением . Это может проявляться как напрямую, через «приглашение» представителей государственных органов власти различных уровней к участию в советах директоров, так и опосредованно, например через представительство подконтрольных государству структур, в частности финансовых, в советах директоров. Главная проблема в этом случае – еще б о ́ льшая непрозрачность публичных интересов в отношении таких компаний , появление еще большего количества предпосылок для подмены общественных интересов узкоспециальными (как ведомственными, так и частными) по сравнению с вариантом прямого участия государства в капитале.

Шестое – риск возникновения на уровне власти конкуренции различных подходов к приватизации . Можно предположить, что если одна часть представителей государства (политической элиты) сосредоточится на формировании нормативных правил «новой приватизации» для структурной перестройки экономики, а другая на расширении возможностей для контролируемых государством компаний для упрощения возможностей прямого государственного воздействия на отдельные сектора, то у второй группы возможностей для маневра будет гораздо больше, а результаты приватизации будут еще более непрозрачными и плохо контролируемыми для государства в целом.

Седьмое – риск, обусловленный внутренними противоречиями базовых целевых установок приватизации . Так, определение инвестиционных условий при продаже государственного имущества может снизить заинтересованность потенциальных приобретателей и поэтому «идет вразрез» с задачей максимизации бюджетных поступлений от приватизации. К недополучению государством доходов может привести и прямая продажа акций стратегическому ин-вестору³⁰.

Восьмое – риск развития «индивидуализированного» подхода к приватизации и распоряжению государственным имуществом и принятия на его основе «волюнтаристских» решений. Основной причиной возникновения подобных ситуаций могут стать пробелы в правовых конструкциях новых механизмов приватизации и распоряжения имуществом (таких как бескон-курсная продажа акций стратегическому инвестору, проведение конкурса с инвестиционными условиями или передача активов в управление), прежде всего – отсутствие четких критериев их применения. В этом случае использование таких механизмов (а в случае инвестиционных конкурсов – отказ от использования) станет предметом лоббирования и «административного торга», что неизбежно скажется на их эффективности.

Также необходимо заметить, что нечеткость правил и норм в приватизационной сфере и индивидуализированность принимаемых решений способны в будущем (причем не слишком отдаленном) породить сомнения в «справедливости приватизации».

В свете всего сказанного важным представляется поиск возможных решений по следующим направлениям.

Обеспечение ясности и полноты правил

Это направление принципиально важное, так как отсутствующие формальные правила немедленно будут «замещены» неформальными, а риски в силу неопределенности для цивилизованных инвесторов станут запретительно высокими.

Основные поднаправления :

• •    развитие законодательства о приватизации (новые формы приватизации, в том числе ориентированные на крупные компании, четкие критерии их применения, использование ресурсов от приватизации на развитие компаний, мотивации для менеджеров при подготовке к приватизации, ограничения для расширения государственных компаний, определение «стратегических отраслей» применительно к формированию интегрированных структур);

• •    развитие законодательного регулирования по отдельным секторам, в которых планируется реальное сокращение прямого участия государства;

• •    развитие регулирования, определяющего участие в приватизации и капитале крупных российских компаний иностранных инвесторов.

Заслуживают особого обсуждения вопросы расширения условий для привлечения инвестиций в компании смешанной собственности за счет смягчения ограничений по недопущению размывания государственной доли при проведении дополнительных эмиссий; ограничения возможных злоупотреблений в период подготовки к приватизации; формирования стимулов для менеджеров; учета интересов существующих частных собственников в случае компаний со смешанной собственностью, ограничений или, напротив, преференций для расширения их доли в компании в ходе приватизации.

Большинство из этих проблем, вообще говоря, не имеет очевидных решений. Например, возможная идея о введении конкурсов с теми или иными условиями сразу наводит на воспоминания о проведении в прошлом конкурсов с инвестиционными условиями и о том, как эти условия определялись; идея о введении каких-либо прямых запретов наталкивается на практику использования аффилированных структур; идея о принятии специальных индивидуальных законов по специфике приватизации отдельных крупных компаний вызывает ассоциации с качеством индивидуальных законов о государственных корпорациях.

В то же время решения некоторых проблем, по-видимому, возможны. Например, определенное противоречие в использовании инструмента приватизации как для сокращения государственного участия, так и для развития интегрированных структур в принципе может быть разрешено через законодательное определение условий и сроков последующей приватизации уже собственно таких структур.

Определение основных этапов и правил «предпродажной подготовки» Это очень важное практическое направ- ление, реализация которого может обеспечить существенное расширение круга потенциальных участников и, вообще говоря, это лучший выбор для государства для определения приемлемого набора взаимных обязательств.

В рамках этого направления необходимы действия по минимизации всевозможных «отравленных пилюль», которые могли бы отпугнуть добросовестных приобретателей, а именно:

• •    четкая регистрация всех прав собственности и жесткие гарантии их незыблемости, даже при «внезапно открывшихся» новых обстоятельствах;

• •    разработка форм и процедур для консультаций потенциальных инвесторов с представителями основных стейкхолдеров компании (включая трудовой коллектив, ключевых партнеров и т. п.);

• •    государству следует определенным образом формализовать представления о том, каким оно хочет видеть предприятие (стратегию его развития), и чего оно реально опасается после утраты (ослабления) своего прямого участия;

• •    проведение системы мероприятий, в том числе за рубежом, по представлению приватизируемой компании и ее перспектив.

Формирование единого «штаба» по приватизации крупнейших подконтрольных государству компаний, включающего должностных лиц высшего уровня

Это ключевая организационно-политическая компонента. Принципиально важно установить достаточно четкие правила игры применительно к приватизации, прежде всего на уровне федеральной власти. Сложно, но в принципе возможно также предусмотреть определенные инструменты сдерживания всех сторон от отклонения от установленных правил.

Наконец, принципиально важной задачей представляется обеспечение демонстрационного эффекта, создание «позитивного имиджа» нового этапа российской приватизации как внутри страны, так и за рубежом.