К вопросу об информационном обеспечении государственной социально-экономической политики

Наиболее важным направлением современной демографической политики является усиление внимания к вопросам рождаемости2. Поэтому покажем справедливость приведенного утверждения именно на примере проблемы повышения уровня рождаемости3.

Как было показано в многочисленных иностранных работах, с середины 1980-х годов знак корелляции между уровнями занятости и рождаемости изменился на противоположный и стал положительным [23; 24; 27]. Это нарушило представления 1960-1980-х гг. о связи этих факторов, однако проведенный анализ статистических данных показал, что с указанного времени высокий уровень женской занятости скорее положительно влияет на макроуровне на состояние рождаемости.

Этому есть объяснение: помимо культурных и экономических различий, влияющих на репродуктивное поведение, в значительной степени высокий показатель рождаемости подкреплен развитием институциональных услуг по уходу за детьми [26], поскольку в таком случае рождение ребенка не столь значительно влияет на уровень жизни семей.

Социально-экономический кризис в России существенно изменил траекторию развития общества. Однако, на наш взгляд, данное положение при прочих равных является справедливым и для отечественного общества. Тем не менее, точно ответить на этот вопрос мы не можем. И вот почему.

Несмотря на повышенное внимание к проблемам демографии, информационное обеспечение проводимой политики, особенно в части сбора статистических данных, находится на достаточно низком уровне. Это ведет к проблемам в сфере управления. В 1980-е гг. отечественные демографы рассматривали управление как синтез прогноза и политики. Данный подход справедлив и в настоящее время, так как прогноз необходим для определения целевых показателей, а политика предлагает меры, направленные на их достижение.

Сложилась неоднозначная ситуация: в стране есть специалисты по планированию, которые могут просчитать и объяснить, что необходимо делать для достижения определенной численности населения разными путями, т.е. они могут ответить на вопрос: «как достичь необходимого результата?». Следовательно, с чисто демографической точки зрения проблема решается. Однако демографическая политика – часть более общей социально-экономической политики, поскольку цели и результаты первой зависят от широкого круга факторов, в том числе социально-экономических. Это означает, что демографическая политика должна дать ответ и на вопрос: «что необходимо сделать (какие меры и на какой срок необходимо принять), чтобы достичь требуемого результата?»4. А вот с ответом на этот вопрос в настоящее время возникают значительные сложности как в экономическом, так и в социальном аспектах, связанные с нехваткой первичных данных. Приведем несколько примеров5.

Во-первых, для проведения эффективной демографической политики в сфере рождаемости необходимо знать число детей по очередности рождения как в масштабе всей страны, так и в каждом отдельном регионе. В таблице приведены данные об учете рождаемости по очередности рождения в России в 2006–2013 гг.

Поведение, уровень жизни, приоритеты семей с разным числом детей значительно различаются [1]. Недоучет подобных факторов способен в значительной мере отклонить результаты реализации мер демографической политики от целевых показателей.

Отсутствие таких данных не позволяет органам власти учесть интересы отличающихся друг от друга по ряду показателей семей и проводить эффективную дифференцированную семейную и демографическую политику, а также планировать расходы на семейные пособия и льготы для семей с разным числом детей.

Некоторые показатели учета рождаемости по очередности рождаемости в России в 2006-2013 гг.

Год	Число рождений	Число детей известной очередности рождения	Доля таких детей в общем числе детей	Число регионов, ведущих учет очередности рождаемости
2006	1479637	825345	0,56	45
2007	1610122	910645	0,57	48
2008	1713947	918668	0,53	46
2009	1761687	973523	0,55	49
2010	1788948	1161495	0,65	55
2011	1796629	1288649	0,72	60
2012	1902084	1731888	0,91	76
2013	1895822	1887622	0,99	806

Источник: данные текущего учета населения, неопубликованные данные из архива автора.

В настоящее время учет рождаемости по очередности рождений ведется почти во всех субъектах РФ, однако последствия недоучета прошлых периодов будут ощущаться еще долгое время. Следует отметить, что учет ведется, но не является обязательным и при изменении социально-экономических условий от сбора данных сведений могут отказаться.

Во-вторых, до 2014 г. Росстат не публиковал некоторые важные данные о занятости женщин. С точки зрения репродуктивного поведения данные о занятости матерей с детьми до 6 лет важнее данных о занятости матерей с детьми до 18 лет, поскольку в первом случае дети гораздо менее самостоятельны и требуют большего присмотра. В условиях недостаточной развитости сети дошкольных образовательных учреждений это зачастую ведет к потере для женщин оплачиваемой занятости вне дома и снижению уровня жизни семей с детьми дошкольного возраста.

В статистическом сборнике «Экономическая активность населения России» (табл. 1.13) приводятся сведения об экономической активности женщин в возрасте 20–49 лет, имеющих и не имеющих детей, в том числе детей до 6 и до 18 лет соответственно в масштабах всей страны [21; 22]. Уровень жизни населения и экономическое развитие регионов России значительно раз-личаются7, поэтому для объяснения различий уровня жизни и репродуктивного поведения жителей регионов России необходимо публиковать данные о занятости матерей с детьми до 6 лет в региональном разрезе (это было сделано в 2014 г.8).

Следовательно, публикация этих данных, в том числе и в региональном разрезе, будет способствовать более подробному изучению условий жизни населения России и выработке более точных рекомендаций, направленных на их улучшение.

В-третьих, многие важные обследования не проводились в масштабе всей страны долгое время. В частности, это касается обследований бюджета времени - одного из важнейших индикаторов развития общества. Последнее известное нам крупное обследование (до обследования, проведенного в 2014 г.) было проведено еще в марте 1990 г. В нем приняли участие около 200 тыс. человек в возрасте старше 12 лет, в том числе более 80 тыс. работающих женщин [20, с. 339].

Потребность в таком обследовании очевидна, поскольку предыдущее проводилось в совершенно иных социально-экономических условиях. С тех пор условия труда и быта населения существенно изменились. В 2000-х гг. проследить, какие изменения произошли в жизни семей мы могли лишь на основе немногочисленных региональных обследований бюджетов времени (см., напр., [9]), которые основаны на малочисленной выборке. Если мы

Синица А.Л. К вопросу об информационном обеспечении государственной социально-экономической политики примем во внимание то, что условия быта в регионах различаются, то мы не сможем распространить его результаты на всю страну и не сможем представить поведение людей, что необходимо для проведения государственной социально-экономической политики.

Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. № 946 «Об организации в Российской Федерации системы федеральных статистических наблюдений по социально-демографическим проблемам и мониторинга экономических потерь от смертности, заболеваемости и инвалидизации населения» [9] существенно расширило перечень федеральных статистических наблюдений и закрыло многие «дыры» в изучении репродуктивного поведения и труда по уходу за детьми дошкольного возраста, в том числе и в отношении изучения бюджетов времени населения.

В 2014 г. было проведено всероссийское обследование бюджетов времени населения, в котором приняли участие 10 тыс. домохозяйств. Вторая волна будет проведена в 2019 г. и в ней примут участие 45 тыс. домохозяйств. Это позволяет надеяться, что мы будем получать данные о расходовании времени на регулярной основе и в достаточно полном объеме.

Несмотря на то, что в первой волне выборка большинства обследований относительно невелика, это постановление вносит в государственную политику два важных изменения. Во-первых, во второй и последующих волнах обследований число обследуемых домохозяйств должно возрасти до величин, позволяющих репрезентативно отразить условия жизни населения России. Во-вторых, данное постановление вводит регулярное расписание проведения обследований по многим важным вопросам жизни населения и обеспечивает единую процедуру сбора данных на всей территории страны. Это особенно важно, так как делает управление отдельными регионами соответствующим управлению страной в целом. Следует отметить, что незнание каких-либо свойств части означает и незнание свойств целого, т.е. в нашем случае является причиной проблем в сфере управления государством.

То же самое можно сказать и в отношении обследований доходов домашних хозяйств.

До 1992 г. расчет распределения населения по величине среднедушевых денежных доходов осуществлялся на основе специальных выборочных обследований, проводимых раз в пять лет (последнее обследование было проведено в 1989 г.), в которых принимали участие 170 тыс. семей. В настоящее время базой является обследование бюджетов домашних хозяйств (далее – ОБДХ), основанное на анализе данных, получаемых от 47,8 тыс. домашних хозяйств. Существенным недостатком данного обследования является расчет доходов населения не на основе ответов домохозяйств, а расчетным методом (методология расчета была утверждена приказом Росстата от 2 июля 2014 г. № 465 «Об утверждении Методологических положений по расчету показателей денежных доходов и расходов населения9» [13]).

Это позволяет утверждать, что правильнее было бы дополнить текущий учет более полным обследованием, проводимым раз в 5-10 лет, на основе которого принималась бы новая или подтверждалась бы старая гипотеза о виде функции распределения денежных доходов населения10.

В отсутствие подобных данных за прошедший период можно было бы попробовать обратиться к иным обследованиям, например, к национальному обследованию бюджетов домашних хозяйств и участия в социальных программах (НОБУС) или Российскому мониторингу экономического положения и здоровья населения НИУ ВШЭ (РМЭЗ). Однако, в обоих обследованиях выборка является смещенной: в первом – по географическому признаку (обследовано всего 47 регионов, в которых проживает около 72% населения страны), а во втором - по экономическому признаку (выборка смещена в сторону населения с низкими доходами). Кроме того, размер выборки РМЭЗ составляет всего около 4 тыс. домохозяйств (примерно 10 тыс. человек).

В-четвертых, есть еще один существенный методологический недостаток. Речь идет о противоречиях, возникающих при реализации государственной политики, из-за использования в документах двух близких понятий - «семья»11 и «домохозяйство»12.

Несмотря на кажущуюся незначимость, этот вопрос является очень важным. Использование обоих терминов имеет свои особенности: понятие «домохозяйство» используется для обеспечения сопоставимости отечественных данных с иностранными и в силу дореволюционной традиции, а понятие «семья» используется в силу советской традиции и для обеспечения преемственности отечественных данных. Тем не менее подобная несогласованность наносит урон государственной политике. В большинстве статистических сборников, например в сборнике «Социальное положение и уровень жизни» [17], используется термин «домохозяйство» (в качестве обратного примера можно привести тематический сборник «Семья в России» [16]), но вся государственная политика построена вокруг термина «семья».

Например, в 2012 г. в обследовании уровня жизни населения РФ (выборочное обследование бюджетов домашних хозяйств) из всех домохозяйств 35% были домохозяйства с детьми в возрасте до 16 лет. Тем не менее совершенно непонятно, каковы расходы семей с детьми соответствующего возраста, насколько они бедны, поскольку их число существенно отличалось от числа домохозяйств с детьми соответствующего возраста. При этом в нормативноправовых документах рассматриваются семьи, а не домохозяйства. Следовательно, управляются одни объекты, но показатели, характеризующие уровень жизни, собираются и публикуются для других объектов13.

Приведенные выше примеры свидетельствуют о том, что принципы семейной и демографической политики, заявленные в соответствующих Концепциях, не соблюдаются.

К основным принципам демографической политики Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 [19]) среди прочих относит:

• •    комплексность решения демографических задач – мероприятия в этой сфере должны охватывать направления демографического развития в их взаимосвязи; концентрация на приоритетах – выбор по каждому направлению демографического развития наиболее проблемных вопросов и применение эффективных механизмов их решения;

• •    своевременное реагирование на демографические тенденции в текущий период;

• •    учет региональных особенностей демографического развития и дифференцированный подход к разработке и реализации региональных демографических программ;

• •    взаимодействие органов государственной власти с институтами гражданского общества;

• •    координацию действий законодательных и исполнительных органов государственной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В Концепции государственной семейной политики в РФ на период до

  2025 г. (утверждена распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2014 г. № 16-18-р [10]) можно выделить следующие принципы, которые затрагивают интересующие нас вопросы:

• •    партнерство семьи и государства, а также сотрудничество с общественными объединениями, благотворительными организациями и предпринимателями;

• •    дифференцированный подход к предоставлению гарантий по поддержанию уровня жизни для нетрудоспособных членов семьи и создание экономически активным членам семьи условий для обеспечения благосостояния на трудовой основе;

• •    единство принципов и целей семейной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;

• •    обеспечение доступности адресной, своевременной и эффективной помощи для нуждающихся в ней семей, в особенности отнесенных к группам социального риска, а также равного доступа к социальным услугам для всех семей. Ни один из данных принципов не может быть соблюден в полном объ

еме без наличия указанных в примерах данных, так как только они позволяют получить детальную информацию и соответствующим образом учесть ее при планировании и реализации государственной политики, особенно на региональном уровне. Без этого даже самая проработанная государственная частных домохозяйств, из них домохозяйствами с детьми до 18 лет являлись 21396 тыс., в том числе 7685 тыс. с детьми до 7 лет. Семей же было соответственно 68390 тыс., 22450 тыс. и 7813 тыс. В 2010 г. в результате произошедших изменений число домохозяйств составило 54561 тыс., из них домохозяйствами с детьми являлись 18061 тыс., в том числе 9059 тыс. с детьми до 7 лет. Изменилось и число семей: их стало 71906 тыс., 19052 тыс. и 9281 тыс. соответственно.

политика не сможет полностью раскрыть свой потенциал. В результате потери общества будут гораздо выше стоимости работ по сбору и публикации соответствующих сведений.

Более того, в подобных условиях нарушается единое федеральное статистическое пространство. Это ослабляет центральную власть и может явиться одним из проявлений центробежных стремлений местных властей. Кроме того, недостаточный уровень собираемости информации может служить поводом для финансовых злоупотреблений на местах, а для населения делает позицию государства менее четкой и последовательной.

Тем не менее тот факт, что в большинстве случаев вторая и последующие волны планируемых обследований пройдут через несколько лет, может иметь и положительное значение для государственной политики, поскольку существует еще одна проблема. Речь идет о качестве подготовки кадров.

Отечественная демография имеет очень богатый опыт в этой сфере. До 1930-х годов она не отставала от западной, ее опыт изучался на Западе (например, А. и Г. Мюрдалями), однако затем научные институты в Ленинграде и Киеве были закрыты и она оказалась отброшенной назад.

Создание в 1946 г. Комиссии по народонаселению Экономического и социального совета ООН, главным направлением деятельности которой до середины 1960-х считалась организация систематического сбора статистической информации с соблюдением сопоставимости данных, явилось новым этапом развития мировой демографии.

В 1950-х годах в развивающихся странах произошел демографический взрыв, который показал недостаточность существующих методов анализа информации. В качестве ответа на поставленные вопросы был подготовлен фундаментальный труд «Детерминанты и последствия демографических тенденций» [25]. В нем были рассмотрены стоящие перед миром проблемы, что послужило материалом для анализа изменений, происходящих в обществе.

В начале 1960-х годов эксперты ООН подчеркнули растущее значение демографических знаний и демография была признана учебной дисциплиной, а в 1968 г. в составе ЮНЕСКО появился отдел народонаселения, который был призван заниматься комплексным изучением вопросов народонаселения.

В отечественной демографии научными разработками руководило ЦСУ СССР, которое придерживалось статистического описания населения. Подготовкой кадров занимался демографический факультет МЭСИ, созданный в 1949 г. и просуществовавший менее 10 лет.

Для научных исследований в 1963 г. в Институте статистики и экономических исследований Госкомстата (на региональном, а не на союзном уровне) был создан сектор демографии и трудовых ресурсов, преобразованный в 1965 г. в Отдел демографии НИИ ЦСУ СССР. Отделом руководил А.Г. Волков. Однако здесь демографию рассматривали с точки зрения «узкого» подхода, т.е. миграция, качественные характеристики (здоровье, образование и др.), территориальное распределение населения, как основные элементы воспроизводства населения, отвергались.

Для решения главных задач, которые отмечались в рекомендациях ООН (научно-исследовательская работа – теоретико-методологическая разработка комплексного подхода к изучению народонаселения; подготовка профессиональных демографов широкого профиля как кадров высшей квалификации; координация научных исследований в системе высшей школы) в 1965 г. в МГУ им. М.В. Ломоносова была организована Проблемная лаборатория народонаселения, под руководством Д.И. Валентея, в 1967 г. - кафедра народонаселения, а в 1968 г. – Центр по изучению проблем народонаселения, который образовался в результате объединения кафедры и лаборатории.

В середине 1960-х годов в стране было 2 организации, исследовавшие процессы воспроизводства населения: Отдел демографии НИИ ЦСУ СССР и кафедра статистики населения и народного благосостояния в МЭСИ. Обе они имели статистико-демографический профиль. В Институте экономики АН СССР работал всемирно известный демограф Б.Ц. Урланис, но он один представлял демографию во всем институте.

Поэтому созданный Центр, который развивал комплексный подход, подходил к понятию «демография» широко и для исследований привлекал специалистов из разных наук.

Отечественные ученые хорошо понимали необходимость демографического образования как для бюрократического аппарата, так и для всего населения в целом. В 1960–1980-е годы по различным вопросам народонаселения в «Известиях», «Литературной газете», «Экономической газете», «Труде», «Правде» и других печатных изданиях Д.И. Валентеем, Б.Ц. Урланисом, А.Я. Боярским, М.Я. Сониным и другими было опубликовано несколько десятков статей.

В это же время было подготовлено несколько учебных пособий, например «Курс демографии» под ред. А.Я. Боярского, «Основы теории народонаселения» под ред Д.И. Валентея. Были изданы серии «Новое в зарубежной демографии» и «Народонаселение» и проведены конференци, в том числе всесоюзного масштаба, а также всесоюзные тематические школы-семинары. Отечественные ученые представляли страну на всемирных конференциях по народонаселению.

Следует отметить, что столь выдающиеся достижения (после событий 1930-х годов) стали возможны по ряду причин.

Во-первых, благодаря усилиям ученых демография была признана как наука.

Во-вторых, в стране была создана система подготовки кадров в области как народонаселения, так и статистики населения, которая обеспечивала внутренние и внешние потребности. В 1971 г. на экономическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова состоялся первый выпуск в рамках специализации по демографии (последний набор состоялся в 1989 г.). Отличительной особенностью этого подхода было то, что студенты начинали специализацию по народонаселению со 2-го курса в группе из 25 человек, тогда как в других вузах (да и в других странах тоже) подготовка велась не на уровне обучения студента, а на базе уже имеющегося недемографического образования в рамках аспирантуры. Всего специализацию прошли более 500 человек, а более 140 – закончили аспирантуру. В МЭСИ была организована подготовка кадров преимущественно в области статистики народонаселения.

С 1977 по 1991 год на базе Центра народонаселения действовали международные курсы ООН в области народонаселения для специалистов стран Азии, Африки и Латинской Америки, читаемые на английском языке. А в период с 1984 по 1992 год на базе Центра народонаселения действовали курсы повышения квалификации по демографии для сотрудников региональных администраций, плановых органов, органов соцзащиты, статистики.

В-третьих, при рассмотрении вопросов народонаселения возобладал широкий подход и к изучению вопросов были привлечены специалисты из самых разных отраслей знаний.

Социально-экономическая нестабильность 1990-х годов значительно снизила привлекательность учебных дисциплин по профилю народонаселения, поэтому, даже несмотря на начало чтения курсов по демографии в РАНХиГС, ряде факультетов МГУ им. М.В. Ломоносова, НИУ ВШЭ и других учебных заведениях для студентов, эти курсы не имели большой притягательности.

В настоящее время представители региональных администраций не всегда адекватно ориентируются даже в тех сведениях, что собирают органы статистики, несмотря на усилия, приложенные в последние годы. Такой вывод можно сделать, если посмотреть целевые региональные программы. В них имеют место рассогласование целей и средств, некорректно сформулированные цели (например, просто «повысить рождаемость» без приведения цифровых ориентиров), недоучет наблюдаемых тенденций, что ведет к неправильным решениям.

В современном обществе неправильное решение имеет слишком высокую цену (наиболее яркий пример последних 20 лет – допущенные просчеты при планировании требуемого числа мест в дошкольных учреждениях). Поэтому для нейтрализации существующих и потенциальных угроз надо уметь их прогнозировать и адекватно реагировать, чего невозможно добиться без знания динамики развития населения, ведь вся экономики работает именно для удовлетворения его потребностей. В связи с этим необходимо улучшать информационное обеспечение проводимой социально-экономической политики, в том числе и в виде повышения демографической грамотности ответственных лиц.

Подводя итоги, дадим рекомендации по улучшению ситуации (часть из них уже приведена ранее).

На наш взгляд, наиболее общей рекомендацией является понимание значения статистических данных и их сбора представителями власти. Социальное государство исходит из принципа «экономика для человека», а не «человек для экономики», для чего требуется комплексная система информационной поддержки.

Система мероприятий должна включать в себя несколько элементов.

Во-первых, следует включить в реестр публикуемых на федеральном и региональном уровнях статистических данных показателей, которые необходимы для обеспечения принятия решений, отражающих реальные потребности людей (к ним, безусловно, относятся данные об очередности рождения, занятости женщин с детьми дошкольного возраста, использовании бюджетов времени и денежных бюджетов14).

Во-вторых, современное общество отличается большим разнообразием совместных форм проживания, которые не всегда можно четко определить15. Полагаем, было бы правомерным при сборе статистических сведений разделять данные по семьям и домохозяйствам и приводить эти сведения раздельно (хотя бы в электронных публикациях, которые требуют меньших финансовых затрат), тем более, что тип ячейки при сборе данных обычно известен.

В-третьих, необходимо повысить доступность региональных статистических данных в Интернете (на сайте Росстата и региональных статистических служб). Это необходимо как научным работникам, так и региональным чиновникам, так как они получат возможность сравнивать территории и более точно выстраивать демографическую политику для «свеого» региона.

В-четвертых, исключительно важны подготовка специалистов по программам «Демография» и «Экономика народонаселения» уже в бакалавриате и повышение привлекательности этих специализаций для студентов, а также разработка курсов повышения квалификации для сотрудников региональных органов власти как одного из элементов их профессионального стандарта.

Все предлагаемые мероприятия требуют увеличения финансирования информационного обеспечения проводимой политики, однако они необходимы. Наносимый развитию страны ущерб, связанный с отсутствием статистических данных, значительно превышает экономию средств и значительно снижает эффективность государственной политики. Все это позволяет утверждать: усиление внимания государства к информационному обеспечению проводимой политики должно стать одним из приоритетов государственного управления. В условиях нестабильности это сделает расходование государственных средств более эффективным и будет способствовать повышению управляемости и росту уровня жизни населения.