К вопросу об исторических корнях местного самоуправления

С истема управления при любой форме государственного устройства, будь то диктаторская или республиканская, авторитарная или демократическая, характеризуется той или иной степенью разделения или распределения предметов ведения и функций, в т.ч. и по властной вертикали. Это вполне естественно, если учесть, что ни в одном государстве, тем более крупном, невоз можно всеми делами управлять из одного единого центра. Решение этой проблемы многие представители либеральной общественно -политической мысли видели в децентрализации государственной власти и системы общественного и административного управ ления, в разделении предметов ведения между различными вет вями и уровнями власти. Одним из важных звеньев в системе такого разделения стал институт местного самоуправления.

В предлагаемой статье предпринята попытка проанализировать некоторые наиболее важные, на взгляд автора, аспекты, касаю щиеся исторических корней возникновения и развития института местного самоуправления.

Обосновывая такое понимание системы государственного управления, известный французский ученый и государствен -ный деятель XIX в. А. де Токвиль в 1835 г. в работе «Демократия в Америке» писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат пользоваться этой свобо дой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институ-тов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут со здать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнан ный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности»1.

ШАМХАЛОВ Махач

Абдулафисович – к.ю.н., доцент юридического факультета Дагестанского государственн ого университета

Будучи одним из аспектов децентрализации властных полномо -чий, органы местного самоуправления в современном их понима нии являются историческим феноменом, возникшим на опреде ленном этапе исторического развития, прежде всего стран Запада, хотя они и относятся к важнейшим достижениям всего челове чества. Их корни вызревали в традициях общинного, городского самоуправления, восходящих еще к полисной демократии антич ного мира.

Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что сам термин «муниципалитет» появился в республиканскую эпоху Древнего Рима. Муниципалитетом называлось городское управление, которое самостоятельно решало жизненно важные для местного населения проблемы, такие как охрана правопорядка и собственности граждан, строительство водопроводов, общественных бань и др. Еще закон Юлия Цезаря от 45 г. до н.э. установил общий принцип широкой автономии местного управления в местных делах, в соответствии с которым решение вопросов местного значения осуществлялось избираемыми старейшинами и наиболее почетными и знатными гражданами города.

При всем том вызревание и утверждение института местного самоуправления в современном понимании связано с переходом от феодализма к буржуаз -ному обществу. Определяющее значение с этой точки зрения имело формирование гражданского общества и правового государства как самостоятельных, хотя и теснейшим образом взаимосвязанных феноменов. Об этом свидетельствует тот факт, что имело место хронологическое совпадение процесса становления местного самоуправления и гражданского общества.

В условиях сформировавшейся на основе гражданского общества и правового государства политической демократии теоретической предпосылкой утверждения системы местного самоуправления послужила идея разделения властей на три самостоятельные ветви – законодательную, исполнительную и судебную. Именно в соответствии с установками этой идеи была обоснована необходимость разделения полномочий по властной вертикали, что, в свою очередь, создало предпосылки децентрализации властных полномочий.

Этот подход вполне согласовывался с воззрениями основателей и приверженцев либерально-демократической традиции – английских философов Дж. Локка, А. Фергюсона, Дж.С. Милля, англий -ского экономиста А. Смита и представителей классической политэкономии, французского историка и общественного деятеля А. де Токвиля, представителей европейского просвещения и американской общественно-политической мысли периода войны США за независимость Т. Джефферсона, Т. Пейна и др. Он особенно был созвучен воззрениям сторонников классического либерализма, рассматривавших государство в качестве своего рода «ночного сторожа», который должен лишь охранять правопорядок в стране и не имеет права вмешиваться в дела граждан до тех пор, пока они его не нарушают, не задевают интересы друг друга.

Ключевую роль в становлении и утверждении системы местного самоуправления сыграло появление национального государства и связанной с ним теории национального, или народного, суверенитета, в соответствии с которой главным и единственным источником и носителем власти является народ данной страны. Соответственно, народ вправе определять любые формы власти, которые он сочтет наиболее подходящими для реализации своих интересов.

У истоков принципов и институтов системы местного самоуправления стояла борьба нарождающейся буржуазии, оплотом которой служили города, выступавшие за предоставление им самостоятельности в управле нии местными делами, свободы от опеки и вмешательства со стороны абсолютистского государства. Импульс этому процессу пр идал рост городов. С момента отделения ремесла от сельского хозяйства они стали превращаться в мощные центры товарного производства.

Развитие ремесел в городах стало той основой, на которой сформировались новые, более развитые, чем общины, формы социальной организации людей, например местные союзы. Немаловажную роль в возникновении тех или иных органов местного самоуправления сыграли средневековые гильдии и созданные ими органы городского самоуправления, в компетенцию которых входило решение административных, хозяйственных, финансовых, судебных и иных вопросов. В отличие от поземельной общины как формы общего землепользования, местные союзы представляли собой территориальные самоуправляющиеся сообщества, которые объединяли население определенных территорий. В Англии это были приходы, округа, города, графства, во Франции – общины, департаменты; в Германии – провинциальные округа;

в США — городские округа, графства, в России — земства, волости, города и т.д. В 30-х гг. XIX в. в Европе — сначала в Великобритании, а вслед за ней во Франции и других странах — начали воз -никать местные союзы, которые ставили своей целью удовлетворение определен ных потребностей населения или выпол-нение совместных проектов, например налаживание газового освещения в горо -дах, благоустройство течения рек, прове дение каналов и др.

Соответственно, они стали требовать предоставления им все большей само -стоятельности в управлении местными делами, свободы городского самоуправ ления от надзора и вмешательства со стороны центральных органов государст венной власти. Под лозунгом: «Городской воздух делает людей свободными» города вступили в политический союз с королем для борьбы с феодалами. В итоге бюр геры приобрели ряд прав и привилегий, в частности личную свободу, имуществен ные права и выборное самоуправление. С течением времени местные свободы все более крепли, общины набирали вес в экономической и политической жизни общества, и, что самое главное, росло самосознание населения как социальной силы, способной добиваться реализации своих частных интересов.

Сильнейший толчок развитию инсти тута местного самоуправления был дан Великой Французской революцией 1789 г., которая подготовила почву для возникновения новых форм политиче ской самоорганизации народов и госу дарственного устройства. В этом же ряду следует отметить также революции пер вой половины XIX в. в Европе, в резуль тате которых в ряде стран были приняты конституции, основанные на идеях раз деления властей на три самостоятельные ветви, народного суверенитета и полити ческого представительства. Частью этого процесса стало формирование элементов местного самоуправления, свободного от чиновничьего давления централь ных органов власти. Так, Конституция Бельгии, принятая в 1831 г., содержала специальную статью, в которой, наряду с законодательной, исполнительной и судебными властями, в качестве четвер той власти признавались муниципальные органы.

Постепенно основные положения есте ственного права человека переносились и на местные общины или муниципали теты. В этом плане интерес представляет теория свободной общины, или теория естественных прав общины, разработан ная немецкими учеными в начале XIX в. Суть этой теории состояла в обоснова нии идеи, согласно которой свободная община имеет естественное и неотчуж даемое право управлять своими делами. Утверждалось, что это право вытекает из того факта, что общины не созданы государством, а предшествуют ему, соот ветственно, не государство делегировало им право на самоуправление, а они сами обладали этим правом по рождению. Поэтому право общины заведовать сво ими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. На этом основании подвергалось сомнению право чиновни ков центрального правительства вмеши ваться в дела общины. Города наделялись правами юридического лица, что имело далеко идущие последствия для завоева ния ими все более растущей самостоя тельности, в т.ч. и в плане приобретения имущества и распоряжения им.

Институты местного самоуправления возникли, с одной стороны, по инициа тиве местных сообществ, снизу, в таких государствах, как США, Великобритания, Швейцария, в которых на довольно ран них этапах перехода от феодализма к буржуазному обществу начали форми роваться идеи народного суверенитета, политического представительства и институты гражданского общества. С дру гой стороны, они формировались путем передачи верховными органами госу дарственной власти тех или иных полно мочий, объемы которых постоянно росли по мере общественно исторического раз вития, местным общинам или сообще ствам. В данном случае речь идет, напри мер, о таких централизованных государ ствах, как Франция, Германия, Россия и др. Разумеется, такую позицию нельзя абсолютизировать, поскольку инициа тива в этом направлении могла исходить как от формировавшегося гражданского общества, так и от центрального прави тельства.

Особое значение для институционали -зации и утверждения системы местного самоуправления имели административ ные и муниципальные реформы, осу ществленные во многих странах Запада во второй половине XIX в., частью которых стали также муниципальные реформы. Эти реформы заложили конституционноправовые основы местного самоуправления как института гражданского общества, что, правда, не отменило теорию местного самоуправления как нижнего звена структуры государственной власти. С тех пор вплоть до наших дней не стихают споры о том, к какой из этих категорий принадлежит институт местного самоуправления.

На протяжении всего ХХ в. имели место процессы и тенденции, которые вели к неуклонному увеличению объема функций местных властей. Так, А.И. Черкасов отмечает: «Быстрый рост городов определил необходимость крупных инвестиций в такие сферы, как жилищное строительство, водо- и электроснабжение, канализация. Все большее участие женщин в трудовом, производственном процессе обусловило ускоренное развитие муниципальной инфраструктуры ухода за детьми. Постепенное же повышение уровня жизни населения вызвало необходимость соответствующего развития инфраструктуры отдыха, культуры. Расширились полномочия местных властей в области образования. Появление автомобилей потребовало строительства современных дорог и поддержания их в исправном состоянии, что было уже не под силу одним лишь муниципалитетам (особенно сельским), без соответствующей помощи со стороны центральных властей»1.

Возникший и усовершенствованный за сотни лет своего развития, впитавший в себя опыт и исторические традиции разных народов институт местного самоуправления стал неотъемлемой составной частью политических систем всех демократических стан современного мира. Как отмечали авторы книги «Роль конституции в изменяющемся обществе», в качестве основополагающей черты местного самоуправления выдвигался его негосударственный и преимущественно хозяйственный характер. Местное самоуправление рассматривалось, прежде всего, как важный «идеологический элемент», как «выражение свободы в обществе, т.е.

свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами»2.

Что касается России, то здесь местное самоуправление прошло длительный, весьма сложный путь формирования и институционализации. Оно с самого начала сталкивалось с целым рядом проблем, таких как слабость институтов гражданского общества и рыночной экономики, отсутствие или неструктуриро-ванность среднего класса и партийной системы, острое противоборство различных социальных и политических сил и др. Здесь важно учесть, что самоуправление, предполагающее участие в нем граждан, может успешно функционировать только в том случае, когда уже существуют более или менее развитые элементы гражданского общества и самоорганизации людей по интересам.

По мнению специалистов, местное самоуправление в России развивалось на основе ранних форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси. В частности, ссылаются на тот факт, что уже Русская Правда признает общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления.

Важной вехой в развитии института местного самоуправления в России считается период царствования Екатерины II, при которой был принят комплекс законодательных мер по дальнейшему развитию и совершенствованию государственного управления всех уровней. В этом направлении большое значение имели инициированные императрицей Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянству (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.), которые заложили основы организации местных государственных учреждений на началах самоуправления по сословному принципу. В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях земские учреждения в решении целого ряда вопросов, касающихся местных дел, могли действовать самостоятельно, независимо от органов государственной власти. Земские органы получили широкие полномочия при решении местных проблем, например таких, как заведование имуществом и финансовыми средствами земства, устройство и содержание зданий и путей сообщения, содействие развитию местной торговли, развитие почтовой службы, обеспечение правопорядка и т.д.

Однако, как представляется, своими корнями современная система местного самоуправления восходит к земскому движению дореволюционной России и земской реформе периода «великих реформ» Александра II. Сильнейший толчок земской реформе придала отмена крепостного права. Более того, она являлась частью комплекса широкомасштабных преобразований государственно-политической системы, которые и получили название «великих реформ». Ключевое значение с данной точки зрения имело Положение о губернских и уездных земских учреждениях, подписанное царем и обнародованное Правительствующим сенатом 1 января 1864 г. Одной из главных целей реформы было введение вместо существовавшей до того времени системы сословного местного самоуправления всесословной системы, призванной приспособить органы государственного управления к изменившимся условиям. Теперь земства избирались всеми сословиями на трехлетний срок и состояли из уездных и губернских земских собраний и исполнительных органов – уездных и губернских земских управ. Была проведена также городская реформа. В соответствии с Городовым положением принятым в 1870 г., в 509 городах из 1 130 вводилось выборное самоуправление – городские думы, избираемые на 4 года.

Получив дальнейшее развитие, особенно после революции 1905 г., местное самоуправление стало интегральной составляющей системы государственного и общественного управления Российской империи. Как известно, этот институт был ликвидирован с победой большевистской революции.