К вопросу об экологических обязанностях застройщика по договору о комплексном развитии территории

Появление института комплексного развития территории в градостроительном законодательстве явилось следствием острой необходимости реализации перспективных строительных проектов по реновации жилищного фонда и редевелопменту заброшенных промышленных зон. Под деятельностью по комплексному развитию территории (далее – КРТ) необходимо понимать комплекс мероприятий по объединению земельных участков на селитебных территориях с последовательным размещением на них объектов жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения, а также необходимых для функционирования таких объектов коммунальной, транспортной инфраструктуры в границах, утвержденных документацией по планировке территории, осуществляемых как застройщиками (в лице юридических и физических лиц), так и уполномоченным органом местного самоуправления.

Хотя осуществление проектов КРТ помогает оставить сценарий точечной застройки в прошлом, значительно увеличив коэффициент полезности использования земель, такие проекты, тем не менее, как и любая строительная деятельность, оказывают антропогенную нагрузку на земли.

Как справедливо отмечает Е.С. Болтано-ва, «…возведение объектов капитального строительства в целом расходится с идеей рационального природопользования как неистощимого и бережного воздействия на природные объекты и природные ресурсы, поэтому право должно способствовать смягчению существующего противоречия» [1, с. 3]. Смягчить противоречия возможно посредством возложения экологических обязанности на сторону по договору о КРТ, а именно на застройщика.

В рамках настоящей статьи будут исследованы обязанности застройщика, содержащиеся в главе 5.1. Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), и даны ответы на два вопроса:

• 1)    какие экологические обязанности по договору о КРТ содержатся в градостроительном законодательстве?

• 2)    существует ли необходимость разработки и включения дополнительных норм?

Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды) установлены права граждан на благоприятную городскую среду 1.

Несмотря на то, что в статье 1 Закона об охране окружающей среды не содержится понятие «экологическая обязанность», а в ГрК РФ отсутствуют такие словосочетания, как «обязанность застройщика», «обязанность застройщика по охране окружающей среды», это не свидетельствует о том, что законодательством не предусмотрены специальные требования к профессиональным участникам строительной деятельности.

С позиции общей теории права содержание правоотношений составляют субъективные права и субъективные юридические обязанности. Причем «субъективное право и обязанность составляют собою коррелятивные элементы юридического отношения» [4, с. 157], «и во всех случаях, когда существуют субъективное право и соответствующая ему юридическая обязанность, субъекты – носители прав и обязанностей оказываются связанными между собой, то есть связанными правоотношением» [5, с. 67]. Таким образом, экологическое право граждан на благоприятную городскую среду без коррелирующей обязанности застройщика выпадает из цепочки правоотношений.

Как уже было отмечено, Закон об охране окружающей среды не дает определение «экологическая обязанность», но содержит близкое по смысловой наполненности понятие «требования в области охраны окружающей среды (природоохранные требования)», под которым понимаются предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, нормативами в области охраны окружающей среды, федеральными нормами и правилами в области охраны окружающей среды и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Как можно заметить, указанные требования имеют технический характер и предъ- являются к конкретной деятельности, что само собой не создает позитивное обязывание и, как следствие, не оформляется в конкретное правоотношение.

При анализе природоресурсного законодательства можно отметить тенденцию к закреплению экологических обязанностей субъектов экономической деятельности. Например, в статье 22 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» указаны обязанности недропользователя соблюдать требования по рациональному использованию и охране недр, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охране окружающей среды.

Поскольку деятельность по комплексному развитию территории представляет собой реализацию крупного инвестиционного строительного проекта, который оказывает влияние на большое количество компонентов природной среды, как и, например, деятельность по недропользованию, то логично предположить, что субъекты, отвечающие за ее осуществление, должны наделяться специальными экологическими обязанностями. В связи с этим представляется необходимым проанализировать градостроительное законодательство на предмет наличия экологических обязанностей застройщика, то есть совокупность обязательных для выполнения действий, возложенных законодателем на профессионального субъекта деятельности.

Во-первых, необходимо определить, какая обязанность будет являться в чистом виде экологической. Думается, что такая, которая будет представлять для застройщика совокупность обязательных правил, исполнение которых на каждом этапе строительства будет способствовать сохранению природы и окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов.

При беглом анализе ГрК РФ, который является основополагающим документом, регулирующим отношения в области градостроительной деятельности, можно заметить отсутствие в названии глав и статей упоминания об обязанностях застройщика, не говоря уже об экологических обязанностях. Это наводит на мысль, что в ГрК РФ отсутствуют соответствующие нормы, и, возможно, предполагалось, что такое регулирование будет осуществляться иным нормативным актам. При этом отмечу, что в статье 4 ГрК РФ, в которой определяется предмет регулирования, указан приоритет законодательства о градостроительной деятельности перед земельным, лесным, водным законодательством, законодательством об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия. Это значит, что применительно к специфике отношений по застройке ГрК РФ является специальным законом, а Закон об охране окружающей среды – общим. Действительно ли это так?

Первым и, безусловно, одним из важнейших этапов в цикле строительства является подготовка проектной документации и разработка документации по планировке территории. Почему разработку проектной документации и документации по планировке территории можно назвать экологической обязанностью? Охрана окружающей городской среды не ограничивается борьбой с загрязнением отдельных компонентов природы, будь то воздух, вода или почва. Она обеспечивается организацией благоприятной для жителей пространственной структуры города, определением назначения и вида использования земельных участков посредством установления функциональных зон с определенными границами в документах территориального планирования, градостроительных регламентов и терри- ториальных зон в документах градостроительного зонирования, посредством выделения элементов планировочной структуры, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства в документации по планировке территории.

Документация по планировке территории подготавливается на элементы планировочной структуры на основе генерального плана и включает схему границ, существующих и будущих (образованных) земельных участков, красные линии, объекты нового строительства, инфраструктуру. Видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории (п. 4 ст. 41 ГрК РФ).

Архитектурно-строительное проектирование относится непосредственно к деятельности по строительству и также представляет собой важную экологическую обязанность застройщика. На основе подготовленного чертежа в проекте планировки территории разрабатывается проектная документация. Одним из разделов проектной документации является «Перечень мероприятий по охране окружающей среды», называемый в специальной технической литературе «экологический проект». Под экологическим проектированием понимают «прогноз и ОВОС 2 любого проекта хозяйственной и иной деятельности человека, которая потенциально может оказать негативное воздействие на окружающую среду» [7, с. 7].

Проектная документация разрабатывается на основании подготовленных инженерных изысканий, технических условий и градостроительного плана земельного участка. Проекты инженерных изысканий, как правило, подготавливаются подрядными организациями на основании договора и технического задания застройщика. При разработке инженерных изысканий используются обязательные положения СП 47.13330.2012, включенные в перечень, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации [8].

Подготовленные проекты инженерных изысканий в установленных законом случаях могут быть обнародованы в общедоступном фонде данных (например, гидрометеорологические изыскания, инженерно-экологические изыскания, которые размещаются в едином государственном фонде данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении [9]).

В подготовленной части проектной документации содержится следующая экологически значимая информация:

• •    оценка воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на компоненты окружающей среды;

• •    предварительный прогноз возможных неблагоприятных последствий изменений природной и техногенной среды;

• •    предварительный прогноз возможных непрогнозируемых последствий строительства и эксплуатации объекта строительства.

Здесь же предлагаются программы экологического мониторинга, рекомендации по предотвращению и уменьшению неблагоприятных антропогенных последствий, восстановлению природной среды и озеленению застроенной территории.

Несмотря на то, что ГрК РФ не содержит прямых отсылок к Закону об охране окружающей среды, при разработке проектной документации необходимо учитывать природоохранные требования, определенные законодательством об охране окружающей среды, для получения положительной экспертизы проектной документации. Такие содержатся, например, в пункте 2 статьи 10 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон об отходах), где указано, что при архитектурно-строительном проектировании объектов, в про- цессе эксплуатации которых образуются отходы, необходимо предусмотреть места (площадки) накопления таких отходов, в абзаце 2 статьи 22 Федерального закона от 24 апреля 1995года № 52-ФЗ «О животном мире» (далее – Закон о животном мире), где указано, что при проектировании сооружений и других объектов должны предусматриваться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий и т. д.

Как уже было отмечено, подготовленная проектная документация подлежит экспертизе, которую проводит государственная или специально аккредитованная негосударственная комиссия. Здесь необходимо провести грань между понятиями «экспертиза проектной документации» и «государственная экологическая экспертиза проектной документации», которые различаются по охвату предмета оценки и территорией воздействия.

По смыслу статьи 49 ГрК РФ целью проведения экспертизы проектной документации является оценка соответствия требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, пожарной, промышленной, ядер-ной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Целью же государственной экологической экспертизы по смыслу Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» является оценка соответствия документов и (или) документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской

Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, на Байкальской природной территории, а также проектной документации объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I–V классов опасности, искусственных земельных участков на водных объектах [12].

Можно сделать логический вывод: если в отношении объекта проводится государственная экологическая экспертиза, то оценка соответствия проектной документации требованиям в области охраны окружающей среды не осуществляется (ч. 5 ст. 49 ГрК РФ). Однако это не означает, что государственная экологическая экспертиза безусловно отменяет экспертизу проектной документации, она просто сужает предмет ее оценки, исключая вопросы, касающиеся воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду.

Обобщая изложенное, можно заключить, что разработка проектной документации и документации по планировке территории является экологической обязанностью застройщика. Преобладающей задачей разработанной документации является сокращение экологической напряженности, рациональное и устойчивое землепользование.

Следующим этапом в цикле строительства является непосредственная реализация строительных замыслов, воплощение идей, положенных в основу градостроительной документации. При анализе градостроительного законодательства мной не были найдены нормы об экологических обязанностях застройщика, не были найдены даже нормы, отсылающие к законодательству об охране окружающей среды, в котором такие обязанности указаны. Исходя из анализа соответствующих законов можно выделить следующие обязанности:

• •    осуществлять строительство в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, в том

числе в соответствии с требованиями к сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду, нормативами допустимого воздействия на окружающую среду (п. 1 ст. 36 Закона об охране окружающей среды);

• •    выполнять мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, применять ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные технологии, способствующие предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, охране окружающей среды (п. 2 ст. 36 Закона об охране окружающей среды);

• •    в процессе создания объектов капитального строительства, которые являются объектами, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду, и относятся к областям применения наилучших доступных технологий, осуществлять с учетом технологических показателей наилучших доступных технологий при обеспечении приемлемого риска для здоровья населения, а также с учетом необходимости создания системы автоматического контроля выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ (п. 3 ст. 36 Закона об охране окружающей среды);

• •    соблюдать федеральные нормы и правила и иные требования в области обращения с отходами (п. 2 ст. 11 Закона об отходах);

• •    предусматривать места (площадки) накопления строительных отходов в соответствии с установленными федеральными нормами и правилами и иными требованиями в области обращения с отходами (п. 2 ст. 10 Закона об отходах);

• •    проводить мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий (абз. 2 ст. 22 Закона о животном мире);

• •    осуществлять мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции объектов животного мира и мест их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки (абз. 2 ст. 22 Закона о животном мире);

• •    не превышать нормативы качества атмосферного воздуха в соответствии с экологическими, санитарно-гигиеническими, а также со строительными нормами и правилами в части нормативов площадей озелененных территорий (п. 1 ст. 16 Федерального закона от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»; далее – Закон об охране атмосферного воздуха).

• •    учитывать фоновый уровень загрязнения атмосферного воздуха, в том числе полученный по результатам проведения сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха, и прогноз изменения его качества при осуществлении указанной деятельности (п. 2 ст. 16 Закона об охране атмосферного воздуха);

• •    не осуществлять проектирование, размещение и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя атмосферы, ухудшению здоровья людей, уничтожению генетического фонда растений и генетического фонда животных, наступлению необратимых последствий для людей и окружающей среды (п. 8 ст. 16 Закона об охране атмосферного воздуха).

Специфика правоотношений в области комплексного развития территории заключается в том, что у застройщика появляются дополнительные экологические обязанности, а именно осуществление благоустройства и (или) озеленение территории, подлежащей развитию. Поскольку деятельность по комплексному развитию территории не ограничивается строительством одиночного объекта, обязанность благоустроить и озеленить представляет собой самостоятельную (не квазиподоб-ную) обязанность застройщика. Это еще одна экологическая обязанность, предписывающая осуществлять действия, гарантирующие положительное воздействие на окружающую среду, поскольку система озеленения и благоустройства территории имеет цель установить защитные зоны для недопущения влияния на территорию суперурбанизации.

В научной литературе выделяют шесть функций озеленения территорий:

• 1)    социальная функция, включая рекреацию, культуру, быт;

• 2)    санитарно-гигиеническая функция, цель которой смягчить негативное влияние ветра, температуры, влажности, пыли и т. п. на самочувствие, комфорт пребывания человека;

• 3)    экологическая функция – восстановление нарушенных территорий с использованием озеленения, рекультивация;

• 4)    структурно-планировочная функция. Здесь речь идет о планировочной взаимосвязи отдельных территориальных комплексов (жилых, производственных, общественных), а также о содействии формированию пространственной структуры в застройке средствами озеленения;

• 5)    художественная функция – участие в создании облика, придание индивидуальности за счет использования уникальных свойств природной среды;

• 6)    сакральная функция – формирование мемориальных, археологических, мифопоэтических объектов [14, с. 152–153].

Каждая из названных функций может взаимодействовать с другой, иметь ведущую или подчиненную роль в зависимости от индивидуального проекта застройки территории.

Обязанность озеленить и благоустроить тесно связана с принципом устойчивого развития территории. Как верно отмечено в научной литературе, «устойчивое развитие территорий – процесс осуществления градостроительной деятельности в целях обеспечения градостроительными средствами благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение вредного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений» [15, с. 111].

Примечательно, что не во всех договорах о КРТ обязанность озеленить и благоустроить может быть указана в качестве существенного условия договора и безусловно возлагаться на застройщика. Так, по договору о развитии застроенной территории (ст. 46.3 ГрК РФ) обязанность озеленить и благоустроить не названа в качестве существенной. А в договоре о КРТ по инициативе правообладателя земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимости (п. 2 ст. 46.9 ГрК РФ), договоре о КРТ по инициативе органа местного самоуправления (п. 13 ст. 46.10 ГрК РФ) обязанности по благоустройству территории разграничиваются между уполномоченным органом местного самоуправления и застройщиком. Представляется, что законодатель в договоре о развитии застроенной территории упустил важность включения этой обязанности в раздел существенных условий.

В заключение попытаемся дать ответ на второй вопрос: достаточно ли существующих обязанностей застройщика, чтобы сохранить благоприятную экологическую обстановку территории, выделенную под зону комплексного развития?

Анализ главы 5.1 ГрК РФ показал, что недостаточно. Недостаточность существу- ющих норм и отсутствие любых отсылок к экологическому законодательству может ввести в заблуждение относительно того, что для застройки их соблюдение необязательно.

Большой строительный проект оказывает значительное воздействие не только на земельный участок, но и на другие компоненты окружающей среды. Экологические обязанности застройщика содержатся в различных Федеральных законах, основным из которых является Закон об охране окружающей среды. Однако нормы разбросаны таким образом, что бывает трудно понять, относится ли та или иная обязанность к застройке (например разработка нормативов, получение комплексного экологического разрешения).

Выводы

Подводя итог изложенному, можно сделать следующие выводы

• 1)    существенными экологическими обязанностями застройщика по договору о комплексном развитии территории являются обязанность подготовить проектную документацию и разработать документацию по планировке территории, обязанность озеленить и благоустроить территорию;

• 2)    озеленение и благоустройство территории относятся к существенным условиям по договору о комплексном освоении территории (ст. 46.4 ГрК РФ), а также по договору об освоении территории в целях строительства стандартного жилья (ст. 45.5 ГрК РФ). По договору о развитии застроенной территории (ст. 46.3 ГрК РФ) условия озеленить и благоустроить не названы в качестве существенных. А в договоре о КРТ по инициативе правообладателя земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимости (п. 2 ст. 46.9 ГрК РФ), в договоре о КРТ по инициативе органа местного самоуправления (п. 13 ст. 46.10 ГрК РФ) обязанности по благоустройству территории разграничиваются между уполномочен-

• ным органом местного самоуправления и застройщиком;

• 3)    поскольку комплексный строительный проект представляет собой объективно сложный технический процесс, создает экологические риски, наличие двух видов экологических обязанностей для застройщика по договору о КРТ (которые позволяют снизить негативную антропогенную нагрузку на окружающую среду) является недостаточным. Отсутствие отсылок к экологическому законодательству может ввести в заблуждение относительно того, что исполнение таких обязанностей необязательно.

При этом факт того, что нормы, затрагивающие экологические обязанности застройщика, разбросаны по различным нормативным актам, создает затруднения в упорядоченном формировании объема обязанностей, что может породить ошибки в правоприменении и привести к неблагоприятным последствиям в экологии.

Думается, что необходимо на законодательном уровне поставить вопрос об установлении экологических обязанностей застройщиков или сделать отсылочную к экологическому законодательству норму, а также дополнить главу 5.1 ГрК РФ нормой следующего содержания: при реализации проектов по комплексному и устойчивому развитию территории необходимо руководствоваться законодательством об охране окружающей среды.

Назревшая необходимость в упорядочении обязанностей может быть также решена посредством принятия уполномоченным федеральным органом исполнительной власти акта, содержащего перечень необходимых экологических обязанностей застройщика, или издания разъясняющего информационного письма.

* * *

Окончание. Начало на с. 73

Причина №8. Отсутствие инфраструктуры в пешей доступности.

Эта проблема больше характерна для районов и кварталов с новостройками, но не только. Даже в старых районах Москвы есть локации, где давно назрел дефицит инфраструктуры – например, на 20 домов есть только одно кафе, до кинотеатра или торгового центра надо ехать на автобусе, далеко находятся МФЦ «Мои документы» и отделения банков.

Старожилы могут практически не замечать этих неудобств, а вот новоселу будет трудно к этому привыкнуть. Правда, у каждого покупателя свой рейтинг жизненно необходимой инфраструктуры: есть те, кому нужны в первую очередь школа, супермаркет и аптека, а для других более важно наличие рядом с домом фитнес-клуба, молла и рынка с фермерскими продуктами. Поэтому поиски новой квартиры начинают чаще всего со своего же района, отказываясь рассматривать другие, непривычные места.

Причина №9. «Окна в окна».

Слишком близкое расположение соседних домов, когда в чужом окне можно невооруженным взглядом рассмотреть, чем заняты соседи, – весомая причина для отказа. Для большинства людей важна приватность наряду с прекрасным видом из окна на парк или сквер без необходимости постоянно закрываться от мира плотными шторами.

Причина №10. Шум автомагистрали.

Если окна выходят на оживленную автодорогу – а создавать постоянный шум может даже двухполосная магистраль, если она является единственным связующим звеном между несколькими соседними локациями – серьезная причина для многих отказаться от покупки такой квартиры. Да, многие решают проблему, устанавливая трехкамерные стеклопакеты и кондиционер, однако для других является неприемлемой невозможность открывать окна хотя бы в летний период.

«Безусловно, есть непреложная истина – на каждую квартиру можно найти покупателя, главное, установить справедливую цену, – комментирует Ирина Доброхотова, председатель совета директоров компании «БЕСТ-Новострой». – Квартиры, которые обладают одним или сразу несколькими из перечисленных недостатков, при завышении цены могут находиться на продаже месяцами. Реализацию таких объектов правильнее всего поручить опытному риэлтору, который выявит преимущества квартиры и грамотно составит объявление о продаже».

Информация предоставлена пресс-службой компании «БЕСТ-Новострой»