К вопросу об оценке эффективности и результативности государственных программ в России

В последние годы в экономической литературе проблемам тео-рии и практики эффективности использования бюджетных средств уделяется большое внимание. Однако до настоящего времени отсутствует единое понимание эффективности бюджетных расходов, существуют различные подходы к методам ее оценки. Одна из причин сложившейся ситуации — расплывчатость и неод-нозначность трактовок понятия эффективности бюджетных рас ходов в нормативных правовых актах Российской Федерации.

Традиционно государственный финансовый контроль ориенти-рован на соблюдение целевой направленности выделяемых бюд жетных средств. Новой тенденцией в организации контроля стала оценка результативности использования средств, выделяемых бюджетополучателям, т.е. развитие аудита эффективности. Новые задачи и направления государственного финансового контроля тре-буют перестройки всей работы субъектов контрольной деятельно -сти, изменения методик проведения контрольных мероприятий и реформирования организационных структур. Вместе с тем именно такие изменения смогут повысить эффективность российской системы государственного финансового контроля, способствовать формированию в стране института государственного аудита с уче том современных международных требований.

КОЗЕЛЬСКИЙ Виктор

Особое значение оценка эффективности и результативности бюд жетных расходов приобретает в условиях программного формиро вания федерального бюджета с 2014 г. На данный момент по поручению правительства РФ должна быть подготовлена 41 программа, утверждены две госпрограммы, внесены 7 программ, но 3 из них отправлены на доработку с учетом готовящихся сейчас федераль ных целевых программ. Приостановлена разработка 3 программ, она перенесена на более поздние сроки, а остальные 27 программ дораба тываются. Это чрезвычайно важная задача с точки зрения эффектив-ного использования и расходования государственных ресурсов.

Бюджетные реформы в России начались в 2004 г. с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг.1 Она наметила общие пути повышения результативности бюджетных расходов и оптимизации управления ими на всех уровнях бюджетной системы.

В настоящее время в России акцент в бюджетной политике делается на повы-шении эффективности использования бюджетных средств. В 2010 г. принята Программа по повышению эффектив-ности бюджетных расходов на период до 2012 года1. Необходимость такого про -граммного документа обусловлена нали -чием целого комплекса проблем в бюд -жетной сфере. Отсутствуют действенные методики оценки эффективности деятель ности органов государственной власти и местного самоуправления, в т.ч. исполь-зования ими финансовых ресурсов; отсут-ствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, тамо-женных, нормативного регулирования), применяемых для достижения поставлен ных целей; структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики и регулятивными инструмен тами их достижения; продолжает при меняться раздельное планирование про граммных и «непрограммных», капиталь -ных и текущих расходов; сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не соз даны условия для мотивации органов го сударственной власти и местного само управления к повышению эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом.

В этой связи для достижения цели Программы (создание условий для повы-шения эффективности деятельности публично правовых образований по выполнению государственных/муни-ципальных функций и обеспечению потребностей граждан и общества в го сударственных/муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально экономического разви тия) предлагается в т.ч. переход к утверждению программного бюджета.

В качестве одного из инструментов повы-шения эффективности бюджетных рас ходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления пред лагается принять программно - целевой принцип организации их деятельности.

Государственная программа Российской Федерации — документ, определяю -щий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государст венной политики, направленные на достижение целей и реализацию приори тетов, установленных Концепцией долго -срочного социально экономического раз вития Российской Федерации на период до 2020 г. и обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения2.

Неэффективное расходование бюджет ных средств — это, наверное, самое «боль-ное место» при исполнении бюджета, по -скольку принцип достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определен ного бюджетом объема средств в настоящее время не работает. К тому же за нарушение данного принципа бюджетной системы не предусмотрено никакой ответственности. Получается, что по результатам контроль ных мероприятий происходит только кон статация факта неэффективного использо вания бюджетных средств, но механизмы, которые могли бы изменить ситуацию или повлиять на нее, отсутствуют.

Не вдаваясь подробно в лингвистиче ский анализ понятия «эффективность», которое, по мнению отдельных иссле дователей, выражается в соотношении результата от какого либо мероприятия и затрат на его осуществление и в общем виде определяется через термин «дей ственный», т.е. позволяющий затратить меньший объем ресурсов для получения необходимого результата (экономического блага), следует согласиться со следующей позицией: даже при достижении резуль -тата (создании определенного экономиче ского блага) его качественные характери стики могут быть различными и отступать от запланированных при принятии эко номического решения. В связи с этим при определении термина «эффективность» целесообразнее акцентировать внимание на степени достигнутого результата3.

Соответственно, эффективность расходования бюджетных средств — это дости -жение поставленных целей и задач путем соотношения полученного результата и произведенных затрат. Результатом дея-тельности по расходованию бюджетных средств могут быть как достигнутые эконо мические, так и социальные показатели.

В настоящее время в России понятия результативности и эффективности в бюд жетном законодательстве не разграни чены. Так, в ст. 34 БК РФ в числе принци-пов бюджетной системы определен общий принцип результативности и эффектив ности использования бюджетных средств, который означает необходимость дости жения заданных результатов с исполь зованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного объема средств. То есть, в этом принципе ото ждествляются не только эффективность и результативность, но и эффективность и экономность. В то же время ни прежняя, ни нынешняя редакции рассматривае мой статьи не дают однозначного ответа, какая часть содержания относится к поня тию эффективности, а какая — к понятию результативности. Отсутствие четкого ответа на данный вопрос в самом норма -тивном правовом акте неизбежно приво дит к прямо противоположным трактов кам.

Вместе с тем на практике контролирую щие органы в актах проверок финансово хозяйственной деятельности, а также тематических проверок нередко отмечают факты неэффективного использования бюджетных средств. Большое число спо ров о признании недействительными постановлений о привлечении к админи стративной ответственности за подобные нарушения связано с разными взглядами бюджетополучателей и контролирующих органов на то, является ли расходование бюджетных средств в каждом конкретном случае эффективным.

Наиболее проблемным является вопрос определения результативности, дать нату ральную оценку которой порой бывает крайне затруднительно, особенно когда это касается программных мероприятий социального характера.

В современной экономической литера туре понятия результативности и эффек тивности использования финансовых ресурсов встречаются достаточно часто.

Однако в большинстве случаев экономи ческий смысл одного понятия подменя ется другим. Так, Е. Ермакова полагает, что понятия «результативность» и «эффек-тивность», если исходить из сущностного толкования самих терминов, представ ляют собой одно и то же явление1. По мне -нию М. Придачука, «под эффективностью понимается степень достижения постав ленных целей»2. При этом достижение поставленной цели или результата, на наш взгляд, предполагает оценку результатив ности деятельности.

По нашему мнению, результативность отражает степень достижения планируе мого результата. Применительно к реали зации государственных программ резуль тативность будет показывать фактическое достижение запланированных результатов программных мероприятий. В данном случае результат выражается в заявленных в программе количественно измеримых натуральных показателях. Например, рост объема производства сельскохозяйствен ной продукции, число молодых семей, получивших государственную поддержку в приобретении жилья, и пр.

Экономность отражает выполнение про -граммы с использованием определенного объема средств. В свою очередь, понятие эффективности включает в себя экономи ческий, социальный или иной полезный эффект, полученный при минимально возможных затратах на его достижение.

Эффективность использования финан совых ресурсов на реализацию государ ственных программ представляет собой соотношение полученного от реализации программных мероприятий полезного эффекта и ресурсов, затраченных на его достижение. Таким образом, эффектив ность использования финансовых ресур сов позволяет определить, насколько успешно средства, затраченные на реали зацию программы, были «трансформиро ваны» в желаемые результаты.

В этой связи предлагается осуществлять оценку реализации государственных программ по 2 раздельным критериям:

– по результативности (показателям, отражающим результаты государственной программы);

– по эффективности (показателям, характеризующим отношение результатов и затрат на выполнение результирующих параметров государственной программы).

В настоящее время в российской практике отсутствует единая методика, позволяющая определить результативность и эффективность реализации государственных программ.

В свою очередь, наличие комплексной, более детальной методики позволит установить единые критерии результативности и эффективности реализации государственных программ, обеспечить оценку выполнения программных мероприятий, обеспечить зависимость бюджетного финансирования от достигнутой результативности и эффективности, осуществлять регулирование объемов финансирования по результатам и контроль за достижением целей программ (программных мероприятий).

В качестве критериев результативности и эффективности реализации государственных программ целесообразно использовать:

• 1)    основной критерий результативности – полноту достижения требуемого (запланированного) результата программы;

• 2)    основной критерий эффективности – полноту фактического достижения запланированного уровня эффективности программы;

• 3)    уточняющие критерии эффективности:

• – полноту использования ресурсов;

  – экономность использования ресурсов и обеспечение их сохранности;

  – своевременность получения результата;

• –    наличие/отсутствие побочных негативных результатов выполнения программных мероприятий;

• –    наличие/отсутствие факторов, препятствующих успешной реализации программных мероприятий;

  – получение результатов требуемого качества.

Оценку результативности и эффективности реализации государственной программы необходимо начинать с опреде- ления ее результативности. Критерием результативности реализации государственных программ является полнота достижения требуемого (запланированного) результата программы (программного мероприятия). В таком случае показателем будет являться отношение фактически достигнутого результата программы (программного мероприятия) к требуемому (запланированному), которое будет выражаться как доля выполнения плана. При этом данный показатель может быть рассчитан как для конкретного программного мероприятия, так и для программы в целом. При этом необходимо установить минимально возможное значение результативности государственной программы, достижение которого делает целесообразной ее дальнейшую реализацию, на уровне не менее 90%.

В случае если результативность государственной программы составила 90% и более, следующим этапом является определение ее эффективности. При этом необходимо, прежде всего, применять такой критерий эффективности, как полнота фактического достижения запланированного уровня эффективности программы (программного мероприятия). В таком случае основным оценочным показателем будет являться отношение фактически достигнутого уровня эффективности программы (программного мероприятия) к требуемому (запланированному). Данный показатель может быть рассчитан как для конкретного программного мероприятия, так и для программы в целом.

При этом фактическое достижение запланированного уровня эффективности государственной программы может принимать различные рейтинговые значения, от величины которых зависит объем дальнейшего финансирования программы.

Таким образом, на основе анализа результативности и эффективности реализации государственных программ можно определить, насколько эффективно реализуется государственная программа в целом, т.е. насколько близок уровень эффективности программы к ее максимальному значению; выявить негативные тенденции в ходе реализации программы и определить их причины; выработать рекомендации по улучшению планирования, реализации и контроля за осуществлением программных мероприятий.