К вопросу об основах институционального управления

С овременные процессы общественных преобразований в России оказали мощное воздействие на изменения в социально-экономической системе страны в целом. Анализируя эти процессы, ряд исследователей пришли к выводу, что именно слабость социальных и экономических институтов явилась причиной ряда негативных последствий проводимых реформ¹. Среди них: увеличение масштабов теневой экономики, падение доли государственных доходов в ВВП, накопление неплатежей по заработной плате, криминализация и т.д. Сильные институты, обеспечивающие нормальную работу социальноэкономических механизмов, важнее для успеха преобразований, чем радикальность и ускоренные темпы либерализации. Об этом свидетельствует и опыт зарубежных стран: некоторые страны Южной Азии («азиатские тигры») сумели добиться впечатляющих результатов комплексного реформирования при сохранении сильных рычагов власти².

СЫЧЕВА Ольга

Николаевна – ведущий советник отдела мониторинга государственных целевых программ Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений

Сложность процессов трансформации современного российского общества связана не только с особенностями функционирования традиционных институтов на постсоветском пространстве, но и с процессом возникновения и интенсивной эволюции новых институциональных структур, определяющих развитие системы социальных отношений и направленных на формирование общества нового типа3. Институциональный подход в социологии управления включает концепцию институтов, институциональной динамики, опирающуюся на такие понятия, как право собственности, транзакционные издержки, контрактные отношения и групповые интересы, и претендует на объяснение самых общих закономерностей развития человеческого общества.

Выявление принципиальных компонентов для рабочего определения понятия «институт», по мнению автора данной статьи, крайне важно. Ведь институты представляют собой базовую единицу анализа теории и практики социального управления, а их совокупность составляет предмет этой теории.

Институциональный подход находит свое отражение и при изучении производственных процессов и отношений. Социальные, экономические и политические институты выступают генераторами и координаторами побудительных мотивов человеческого взаимодействия во всех сферах общественной жизни, непосредственно определяют функционирование социальноэкономических систем. Институты, по мнению Д. Норта, это «правила игры» в обществе, особые ограничительные рамки, которые организуют отношения между людьми 1. Важно четко уяснить тот факт, что механизм принуждения к исполнению «базового» правила в рамках института – это внешний механизм, специально созданный людьми для этой цели2.

В составе институтов Д. Норт выделяет три главные составляющие:

– формальные правила (конституции, законы, административные акты, официально закрепленные нормы права);

– неформальные ограничения (традиции, обычаи, договоры, соглашения, добровольно взятые на себя нормы поведения и т.д.);

– механизмы принуждения, обеспечивающие соблюдение правил (суды, полиция и т.д.).

Исходя из этого, центральным назначением институтов в обществе выступает уменьшение неопределенности путем установления устойчивых стереотипов взаимодействия между людьми. Развитие институциональной среды происходит под влиянием взаимодействия между институтами и организациями, где институты представляют собой парадигмы, а организации – акторов, субъектов деятельности. Новые институты появляются с возникновением новых типов общественных отношений, которые не могут быть урегулированы правилами, объединенными в институты уже существующей институциональной среды.

Итогом практического функционирования институтов, работающих в установленных ими границах организаций, выступает их сращивание на основе структуры побудительных мотивов, со- здаваемой этими институтами, и обратным влиянием на них изменений в типах восприятия и реакции акторов3. На практике функционирование социальных институтов и управление ими выражается, прежде всего, в разработке законов, регулирующих деятельность социальных субъектов в условиях современного общества.

Законодательство по общему порядку должно урегулировать, по меньшей мере, следующие области:

• 1)    права субъектов конкретного вида деятельности;

• 2)    типы и способы легального взаимодействия между ними;

• 3)    порядок начала, осуществления и окончания ими своей деятельности (процедура регистрации юридических лиц, получение лицензии на вид деятельности, слияние, поглощение и ликвидация организаций);

• 4)    поддержание легальной конкурентной среды.

Таким образом, под институциональным управлением можно понимать деятельность уполномоченных субъектов управления, направленную на возникновение, изменение и (или) прекращение формальных и неформальных условий социально-экономической деятельности, т.е. систему мер, включающую разработку и применение законодательства, соответствующего условиям современного этапа общественного развития.

К частным аспектам организации институционального управления можно отнести также изменение отношений собственности, формирование организаций и учреждений нового типа, например рыночного, создание системы социального управления, основанной на применении не прямых (директивных), а косвенных рычагов управления (прежде всего, бюджетного и налогового).

Институциональные преобразования российского общества в последние годы были направлены главным образом на осуществление административной реформы, совершенствование корпоративного законодательства, реформирование естественных монополий, модернизацию системы образования и здравоохранения. Развитие институциональной среды российских регионов также происходило в направле- нии совершенствования административной, нормативно-правовой и финансовобюджетной системы институтов1.

Административная система институтов используется органами государственного управления различных уровней и является формой контроля над общественной активностью, реализующейся посредством правил (обязательные платежи, прохождение определенных бюрократических процедур). Примером здесь может служить регистрация юридических лиц и их статуса, лицензирование предпринимательской деятельности, сертификация товаров и услуг, система контроля за текущей деятельностью предприятий и организаций. При этом региональные органы власти имеют право вводить собственные механизмы административного регулирования.

Нормативно-правовая система институтов, представленная органами власти и нормативно-правовыми актами, определяет общие направления политики и устанавливает правила взаимодействия различных институтов. Среди наиболее значимых законодательных актов, регулирующих функционирование и развитие системы социального управления, следует назвать кодексы: бюджетный, градостроительный, гражданский, налоговый и др. Разработка нормативных материалов текущего характера в рамках данных законодательных документов осуществляется как законодательными, так и исполнительными структурами. Большое значение имеют разрабатываемые федеральными и региональными органами власти нормативы социально-экономического развития, нормативы финансирования объектов инфраструктуры и т.п.

Финансово-бюджетная система институтов определяет порядок образования и использования финансовых ресурсов, предназначенных для социального и экономического развития общественных сфер и входящих в них отраслей. Основным целевым ориентиром развития данной системы институтов является обеспечение реальной налогово-бюджетной самостоятельности и формирования полноценных бюджетов развития, обеспечивающих необходимый уровень общественных инвестиций в повышение качества социальной среды.

По мнению автора, само усиление регулирующей функции государства и связанных с ним институтов обусловлено несовершенством механизма общественной саморегуляции (в т.ч. экономического) и его неспособностью решать актуальные проблемы развития на общегосударственном и региональном уровне. Вместе с тем совершенствование институтов управления затруднено следующими характерными для нашей страны особенностями.

– прямое участие в развитии системы управления отрасли посредством прямого бюджетного финансирования, образования и использования внебюджетных средств и фондов и т.д.;

– установление прозрачного механизма управления, сформированного на основе принципов открытости и доступности;

– разнообразная правовая и финансовая поддержка организаций, участвующих в развитии конкретной отрасли и обеспечи- вающих оказание населению профильных услуг надлежащего качества.

Позитивная среда институционального управления, способствующая устойчивому социально-экономическому развитию, должна соответствовать следующим критериям. Она должна быть демократичной, направленной на достижение желаемых результатов; обладать достаточной силой воздействия и при этом быть простой для понимания; быть адаптивной; использовать систему социально-психологических мотиваций и стимулировать прогрессивное развитие1.

Обобщая весь информационноаналитический материал, необходимо отметить, что реформы и развитие управления должны обязательно сопровождаться изменениями в системах институтов, т.к. именно изменения неформальных норм поведения людей поддерживают дей- ствие новых законов. Институты определяют и ограничивают набор альтернатив, которые имеются у каждого человека, они включают в себя все формы ограничений, созданных людьми для того, чтобы придать определенную структуру человеческим взаимоотношениям. Институциональные предпосылки оказывают решающее влияние и на то, какие именно организации возникают, и на то, как они развиваются.

Таким образом, институты возникают вследствие координации социального взаимодействия людей. Общество и его члены развиваются и тем самым изменяют институты. Институты влияют на общественный процесс тем, что оказывают воздействие на транзакционные и трансформационные преобразования. Институциональные изменения являются ключом к пониманию исторических перемен. Все институты развиваются вследствие смены парадигмы общественного развития и выбора более эффективного метода хозяйствования.