К вопросу об условиях и порядке внесения поправок в Конституцию РФ и ее пересмотра

Новая Конституция была создана в России после известных трагических событий осени 1993 г., и вот уже 18 лет она обеспечивает не только целостность Российского государства, прочность государственных конструкций, но и пространство для свободы каждого человека. Она явилась поистине главным достижением постсоветской эпохи, что бы ни говорили критики о ее несовершенстве, о чрезмерных полномочиях Президента, отсутствии баланса полномочий между Президентом и парламентом, о невозможности реализовать права гражданам, в силу чего Европейский Суд по правам человека завален жалобами граждан из России. В нашей стране никогда не было такой Конституции, которая бы закрепляла широкий перечень прав человека, соответствующий международным стандартам, и невозможность их отмены никаким органом государства.

Конституция - это главное правовое описание реальности жизни страны на тот период, когда она принималась, изменялась и дополнялась. Она составляет фундамент социально-государственной устойчивости - стабильность политического строя [1]. Поэтому в мировой практике серьезные изменения конституции - явление чрезвычайное, как правило, связанное с принципиальными изменениями социально-политического строя и с революциями. Любые изменения в конституции решают вопрос о легитимности государственной системы, об изменениях политического строя [2]. Именно поэтому в начале 1990-х гг. в России вносилось много изменений в Конституцию РСФСР 1978 г.

Нестабильность Конституции РСФСР 1978 г., которая была следствием ее чрезмерной «гибкости», явилась одной их причин конституционного кризиса 1992-1993 гг.

Что касается Конституции РФ 1993 г., то среди ученых и политиков не прекращаются дискуссии о том, что Конституция РФ содержит большое количество положений, которые нуждаются в изменении. При этом особо подчеркивается, что Конституция содержит коллизии, допущенные еще при подготовке. Кроме того, изменилась социально-политическая действительность, неурегулированная Конституцией [3].

Однако все понимают, что идеальных конституций не бывает. В большинстве стран Европы конституции, принятые в конце Второй мировой войны, не меняются и не пересматриваются. А Конституция США, принятая более двухсот лет назад, не менялась никогда. Это говорит о том, что самым важным в Конституции является конструкция государственной власти, фундамент социально-государственной устойчивости, что позволяет гражданам понимать свои перспективы, нормально планировать жизнь и деятельность. Конституция - выражение основных юридических ценностей: демократическое, федеративное, правовое и социальное государство, правовая экономика, права и свободы человека, федерализм, разделение властей, парламентаризм. Все это впервые в истории России. Конституция - правовая основа современного либерального, т.е. свободного, демократического общества и социально ориентированной рыночной экономики.

Вместе с тем, безусловно, Конституция РФ не может быть неизменной. Реальность требует внесения некоторых поправок. Но еще раз хотелось бы отметить, что поправки должны быть продуманы, соответствовать необходимости их принятия, не должны быть частными и многочисленными. До настоящего времени внесены следующие поправки в Конституцию РФ:

• -    «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермякского автономного округа» - Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. №1-ФКЗ [4];

• -    «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского

  края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» - Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. №6-ФКЗ [5];

• -    «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» -Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. [6];

• -    «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» - Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. [7];

• -    «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» - Федеральный конституционный закон от 27 июля 2007 г. [8], которым образован Забайкальский край.

Необходимо также учитывать, что внести поправки в Конституцию РФ 1993 г. далеко не просто, поскольку она, по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г., является «жесткой». Это обусловлено стремлением придать стабильности политическому строю всей системы власти и предупредить произвольные изменения.

Иногда поправки и (или) изменения Конституции в корне меняют ее смысл, отражая стремление ведущих политических сил к переменам в политической системе. Примером такого явления служит Конституция РСФСР 1978 г., в которую в период начавшихся реформ было внесено более 300 изменений и дополнений, которые, однако, так и не сумели отразить новое соотношение сил на политической арене [9].

Конституция РФ 1993 г. различает понятия пересмотр и внесение поправок. Пересмотром являются изменения положений гл. 1,2 и 9, внесение поправок направлено на изменение гл. 3-8 Конституции РФ. Внешне может показаться, что критерием различия этих понятий является формальное распределение глав Конституции по разным процедурам. На самом деле Конституция РФ проводит здесь фундаментальное различие между главами, на изменение которых стоит запрет или хотя бы ограничение, и главами, которые могут быть изменены сравнительно в облегченном порядке. Положения гл. 1 и 2 устанавливают основы конституционного строя и правовой статус личности, поэтому учредительная власть в лице Конституционного Совещания, а затем референдума установила для них очень высокие гарантии. В ст. 16 и 64 Конституции РФ устанавливается, что положения, связанные с основами конституционного строя и правовым статусом личности, могут быть изменены лишь в порядке, установленном Конституцией. Гл. 9 вошла в этот круг «неприкасаемых» потому, что она как раз закрепляет эти гарантии, устанавливая порядок их пересмотра и внесения поправок [10].

Порядок пересмотра и внесения поправок зависит от характера Конституции. Так, Конституция РСФСР была «гибкой», и поэтому поправки и изменения вносились депутатами Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, Правительством, законодательными органами субъектов РСФСР, высшими судебными органами и принимались Съездом народных депутатов квалифицированным большинством голосов.

Конституция РФ 1993 г. по характеру является «жесткой», поэтому принятие поправок отличается сложностью, которая призвана отбить охоту у кого бы то ни было к изменению Конституции без серьезных оснований. С этой целью ограничен круг субъектов права на инициативу, а права на пересмотр Конституции РФ лишено даже Федеральное Собрание. Более того, в ст. 135 устанавливается, что если предложения о пересмотре гл. 1, 2, 9 Конституции РФ будут поддержаны тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то, в соответствии с Федеральным конституционным законом, созывается Конституционное Собрание.

Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование.

Поправки к гл. 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для Федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ (ст. 136 Конституции РФ).

Все это указывает на то, что поправки, внесение изменений и пересмотр Конституции РФ осуществляются не обычным законом и в не обычной законодательной процедуре. Это послужило основанием для запроса Государственной Думы о толковании этой конституционной нормы, с которым она обратилась в Конституционный Суд РФ.

Проведенное Судом исследование вопроса привело его к убеждению, что предусмотренная ст. 136 Конституции РФ процедура принятия поправок существенно отличается от процедуры принятия как Федерального конституционного закона, так и Федерального закона. В частности, необходимо учитывать, что, в отличие от поправок Конституции, Федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может менять ее положений, а также не может стать ее составной частью.

На основании этого и других аргументов Конституционный Суд РФ в Постановлении от 31 октября 1995 г. пришел к выводу о том, что положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от Федерального закона, так и от Федерального конституционного закона.

Поскольку Конституционный Суд РФ не мог урегулировать все вопросы, связанные с принятием конституционной поправки, он установил, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

В соответствии с этим Постановлением Конституционного Суда РФ Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» был одобрен Государственной Думой 6 февраля 1998 г., Советом Федерации - 18 февраля 1998 г., подписан Президентом 4 марта 1998 г. и вступил в законную силу [11].

Во-первых, законом установлено, что поправки к гл. 3-8 Конституции РФ принимаются в форме законов Российской Федерации о поправке к Конституции РФ.

Во-вторых, дается понятие поправки - это любое изменение текста гл. 3-8 Конституции

РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции РФ (ст. 2 Закона).

В-третьих, устанавливаются требования к предложению о поправке к Конституции РФ, в соответствии с которыми субъект права инициативы представляет проект Закона о поправке. Вместе с проектом Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ представляется обоснование необходимости данной поправки, а также перечень федеральных конституционных, федеральных законов, отмена, изменение, дополнение или принятие которых потребует принятие данной поправки (ст. 3 Закона).

В-четвертых, законом определяется порядок принятия поправки к Конституции РФ, в соответствии с которым рассмотрение закона осуществляется в трех чтениях, при этом он считается одобренным Государственной Думой, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Затем проект Закона о поправке к Конституции РФ в течение пяти дней направляется в Совет Федерации для обязательного рассмотрения. Закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации.

Совет Федерации может отклонить Закон о поправке и внести предложение о создании согласительной комиссии. В случае одобрения Закона Советом Федерации он направляется председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для рассмотрения.

В-пятых, законом устанавливается порядок одобрения Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ законодательными (представительными) органами субъектов РФ, которые обязаны рассмотреть указанный Закон в срок не позднее одного года со дня его принятия и представить свои предложения в Совет Федерации (ст. 11 Закона).

Закон предоставляет право Президенту РФ и законодательному (представительному) органу в течение семи дней со дня принятия Постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения Закона о поправке к Конституции РФ обжаловать указанное Постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ.

В-шестых, закон устанавливает порядок подписания и официального опубликования Президентом РФ Закона о поправке к Конституции РФ, в соответствии с которым Президент РФ в срок не позднее 14 дней со дня получения Закона о поправке подписывает его и осуществляет официальное опубликование, вносит поправку в текст Конституции (ст. 13–14 Закона).

В-седьмых, закон допускает повторное внесение предложения о поправке к Конституции РФ через 1 год в случае, если он не получает одобрения законодательных (представительных) органов не менее двух третей субъектов РФ.

К сожалению, ни Конституция РФ, ни Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» не устанавливают, каким образом должны приниматься решения органов государственной власти субъектов РФ, связанные с одобрением закона или с внесением предложений об изменении поправки . Поэтому такие решения, по нашему мнению, должны приниматься в соответствии с законами субъектов РФ о законодательных (представительных) органах, а также в соответствии с регламентами их работы.

В-восьмых, субъекты права на внесение предложений о поправках к Конституции РФ и ее пересмотре четко поименованы в ст. 134 Конституции: Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Итак, порядок принятия поправок к Конституции РФ установлен, и остается добавить, что в соответствии с вышеназванным Законом 30 декабря 2008 г. были приняты две поправки, устанавливающие ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, а также увеличение срока полномочий Президента РФ до шести лет и Государственной Думы – до пяти лет [12].

Остается нерешенным вопрос о понятии Конституционного Собрания, его составе, порядке избрания, порядке работы и принятия решений. Вместе с тем основа компетенции Конституционного Собрания закреплена Конституцией РФ. Как уже отмечалось выше, Конституционное Собрание вправе принять только одно из двух решений: 1) подтвердить неизменность Конституции РФ или 2) разработать проект новой Конституции РФ.

Если же Конституционное Собрание разработает новую Конституцию, то она тоже может быть принята непростым путем. Во-первых, для принятия требуется квалифицированное большинство в две трети от общего числа членов Конституционного Собрания. Во-вторых, внесение проекта новой Конституции РФ на всенародное голосование (референдум). Более того, референдум может быть признан результативным, если за новую Конституцию проголосует более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей. Таковы жесткие гарантии стабильности гл. 1, 2, 9 Конституции, имеющих важное значение для сохранения конституционного строя и защиты прав граждан.

• 1.    См.: Советская Россия. 1990. 24 ноября.

• 2.    См.: Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI в. 2-е изд., дополн. М., 2008. С. 23.

• 3.    Там же. С. 23.

• 4.    Там же. С. 30–31.

• 5.    Российская газета. 2004. 26 марта.

• 6.    Российская газета. 2005. 19 окт.

• 7.    Российская газета. 2006. 15 июля.

• 8.    Российская газета. 2007. 11 янв.

• 9.    Российская газета. 2007. 27 июля.

• 10.    Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. M., 2010. С. 194.

• 11.    Российская газета. 1998. 10 марта.

• 12.    Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» и Закон Российской Федерации о попр авке к Конституции Российской Федерации «О конт рольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // Российская газета. 2008. 31 дек.