К вопросу оценки эффективности государственных программ

В настоящее время, вопрос зависимости состояния здоровья населения от качества и доступности медицинской помощи, является дискуссионным. По мнению ВОЗ, состояние здоровья населения лишь на 20% зависит от медицинской помощи, а остальные 80% – от условий и образа жизни, экологии, питания и других факторов. Последние исследования показывают, что роль медицинской помощи в развитии здоровья населения намного больше. Обеспечение качества и доступности медицинской помощи – одна из приоритетных задач государства, напрямую зависит от государственного менеджмента.

По мнению Афанасьева К.В. и Захаровой Л.В., основными мероприятиями, влияющими на формирование здоровья населения, являются:

• –    совершенствование системы подготовки квалифицированных медицинских кадров;

• –    разработка научных основ медицинской науки;

• –    популяризация здорового образа жизни, активная пропаганда ценностей здоровья через СМИ;

• –    отказ от вредных привычек;

• –    решение проблемы рационального питания [1].

Еще одной отечественной в сфере здравоохранения является лекарственное обеспечение населения. Без решения данной проблемы невозможно добиться значимого улучшения здоровья населения. В этом направлении планируется разработка и реализация Стратегии лекарственного обеспечения населения до 2025 года, которая предполагает увеличение объемов отечественного производства важнейших лекарственных препаратов.

По мнению директора Института развития общественного здравоохранения, Юрия Крестинского, главные задачи здравоохранения на современном этапе – это стандартизация медицинской помощи и внедрение системы одноканального финансирования. Однако на внедрение системы одноканального финансирования поставлены нереальные сроки, регионы пока не готовы к ее внедрению.

Еще одной проблемой, по его мнению, является нехватка финансирования на лекарственное обеспечение. К примеру, в 2011 году в среднем затраты на здравоохранение составили 20,4 тыс. рублей на душу населения, из них на лекарства - не более 3,2 тыс., то есть 15,6% [4].

Изучая вопрос нехватки финансирования, необходимо отметить, что по итогам 2015 года, в рейтинге эффективности систем здравоохранения различных стран мира, по данным агенства Bloomberg, Россия заняла всего лишь 54-е место (таблица 1).

Таблица 1 – Рейтинг эффективности различных стран мира по итогам 2015 года

Страна	Оценка эффективности	Продолжительность жизни	Расходы на здравоохранение в % от ВВП	Расходы на здравоохранение на душу населения, $
Гонконг	89,6	83,83	5,2	1 856
Сингапур	85,5	82,35	4,5	2 507
Израиль	71,3	82,06	7,24	2 599
Испания	70,9	82,43	8,88	2 581
Южная Корея	70	81,46	7,17	1 880
Италия	67,8	82,29	9,09	3 155
Япония	66,9	83,33	10,3	3 966
Австрали я	63,1	82,2	9,44	6 110
ОАЭ	62,6	77,13	3,2	1 569
Тайвань	60,4	79,9	6,62	1 350
Россия	-	71	6,5	957

По словам Фоминой Е.А., Ходковской Ю.В.: «В период кризиса сокращение расходов, осуществляемых на программной основе, -закономерное и понятное явление. В условиях недостатка средств сокращению подлежат в первую очередь те расходы, для решения которых наиболее часто применяется программно-целевой метод. Органы территориальной власти всех уровней, вынуждены «ужимать» расходную часть бюджета в условиях снижения доходов, откладывать целевые «разовые» мероприятия проектного характера «до лучших времен», осуществляя только расходы текущего характера, связанные с текущими потребностями»[5] .

Принимая во внимание, что расходы финансирование здравоохранения могут приносить больший эффект и, в первую очередь, социальный. Проанализируем, какую продолжительность жизни мы могли бы получить при нынешнем уровне финансирования здравоохранения, но при более эффективном расходовании средств. К примеру, Польша, тратит на медицину 6,66% ВВП, это 895$ на человека – данные показатели очень близки к нашим. Однако средняя продолжительность жизни в Польше почти на семь лет больше, и составляет 76,85 лет [2].

Вернемся к проблеме внедрения модели одноканального финансирования здравоохранения. До конца 2014 года в России действовала двухканальная система финансирования здравоохранения (рисунок 1), которой свойственны следующие недостатки:

• –    несбалансированность государственных гарантий необходимого объема бесплатной медицинской помощи населению;

• –    отсутствие положительных результатов от внедрения рыночных основ в сферу здравоохранения;

• –    сохранение тенденции в финансировании учреждений здравоохранения по принципу «количества коек», а не по принципу эффективности расходования средств;

• –    наличие нескольких источников финансирования осложняет процесс грамотного финансового планирования;

• -    система оплаты из средств ОМС и из бюджетов действует по разным правилам, которые явно недостаточно хорошо скоординированы между собой.

Рисунок 1 - Финансирование медицинской помощи в двухканальной бюджетностраховой системе

Это приводит к снижению мотивации к эффективному использованию бюджетных средств учреждениями здравоохранения.

Сейчас здравоохранение России практически полностью перешло на одноканальную модель финансирования, все средства поступают из фондов ОМС (кроме средств на ВМП федеральных учреждений, закупку дорогостоящего оборудования, реализацию государственных программ). По мнению Комитета Госдумы по охране здоровья и Счетной палаты РФ, введение одноканальной системы финансирования увеличит дефицит программы государственных гарантий и обострит имеющиеся проблемы в сфере здравоохранения [3].

Основной целью государственных программ в сфере здравоохранения является сохранение и улучшение здоровья граждан, от состояния которого зависит будущее граждан Российской Федерации.

Анализ последних реализованных программ в сфере здравоохранения, таких как Приоритетный национальный проект «Здоровье», Программа «Модернизация здравоохранения» показал, что:

• -    во-первых, в российской практике наблюдается тенденция, указывающая на то, что большая часть выделенных финансовых средств расходуется на строительство новых медицинских центров и закупку дорогостоящего оборудования, отдача и окупаемость которых предполагается в перспективе;

• -    во-вторых, отсутствует акцент на улучшение качества профилактического и поликлинического обслуживания населения;

• -    в-третьих, отсутствует эффективная методика оценки государственных программ.

Для повышения эффективности расходования бюджетных средств в сфере здравоохранения необходимо распределение бюджетных ресурсов осуществлять по следующим критериям (индикаторам) государственных программ:

• -    социальный эффект - является непосредственным результатом осуществления государственной программы (качество планирования программы, уровень приоритетности программы и т.п.);

• -    показатели экономической эффективности - характеризуют экономию бюджетных средств, достигнутых за счет повышения эффективности расходов на государственную программу.

Общими чертами всех государственных и муниципальных программ, по мнению Фоминой Е.А. и Ходковской Ю.В., являются: - четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам территориальной политики, полномочиям и сферам ответственности публичной власти; направленность на конечный результат, подчинение всех мероприятий конечной цели;

• -    описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);

• -    наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапов) оценки программы;

• -    обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;

• -    определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления [5].

Особую сложность может представлять разработка методики оценки эффективности реализации государственных и муниципальных программ [5].

На современном этапе в большинстве регионов используются методики оценки государственных программ, основанные на расчете интегрального показателя. Данный показатель помогает ответить на вопрос, является ли данная программа эффективной. Данные методики обладают рядом существенных недостатков. Например, отсутствует подробное описание подхода к оценке, при этом непонятно, каким образом присваиваются веса критериям. Кроме того, существенным недостатком данных методик, по моему мнению, является то, что при всей схожести данных методик, отсутствует единая методика, которую можно применить к оценке государственных программ всех субъектов РФ, и сравнить эффективность государственных программ по всей стране.

На материалах государственной программы «Развитие здравоохранения РБ на 2014-2020 годы» были апробированы наиболее распространенные методы оценки эффективности государственных программ:

• -    метод интегральной оценки (данный метод или его модификации утверждены правительством большинства регионов РФ). Этот метод предполагает соотнесение степени достижения целевых индикаторов (показателей) Программы с уровнем ее финансирования (расходов);

• -    метод полной экономической оценки включает комплексную оценку эффективности государственной программы, а также по ее отдельным частям;

• -    метод рейтинговой оценки (применяется в США) - основан на экспертных процедурах, результаты которых позволяют оценить эффективность программы.

Проведенные расчеты показали разную степень эффективности государственной программы «Развитие здравоохранения РБ на 2014-2020 годы»: таблица 2.

Таблица 2  - Сравнительная характеристика методов оценки эффективности государственных программ системы здравоохранения

Метод	Характеристика рассчитанного показателя
Метод интегральной оценки	Комплексный показатель результативности составил 107,2 (при значении комплексного показателя свыше 80 результативность признается высокой).
Метод полной экономической оценки	Интегральный показатель оценки эффективности программ составил 254,6 ( государственная программа признается эффективной )
Метод рейтинговой оценки	Итоговый показатель оценки эффективности составил 39 (г осударственная программа признается не эффективной ) .

Как свидетельствуют показатели таблицы 2, получена значительная разница в результатах оценки эффективности государственной программы «Развитие здравоохранения РБ на 2014-2020 годы»:

• 1)    Отклонения в расчетах по методу интегральной оценки и метода полной экономической оценки объясняются следующим:

  – метод полной экономической оценки рассматривает не только эффективность государственной программы в целом, но и отдельно по подпрограммам;

  – метод полной экономической оценки, помимо оценки эффективности, позволяет скорректировать объем финансирования в зависимости от темпов роста показателей;

• 2)    Отклонения в расчетах по методу интегральной оценки и по методу рейтинговой оценки связаны с тем, что:

  – метод интегральной оценки и метод полной экономической оценки ориентированы, в основном, на достижение показателей, а метод рейтинговой оценки рассматривает 4 раздела: цели и конструкция программы, качество планирования, качество управления программой, достигнутые результаты;

  – в американской методике присутствует оценка потребителями тех или иных услуг, как независимыми экспертами, так и населением, что не заложено в нашей практике и соответственно также снизило уровень эффективности программы.

Таким образом, необходимо уточнение применяемых методов оценки эффективности государственных программ.