К вопросу оценки эффективности реализации государственных программ

В условиях перехода на программно-ориентированный государственный бюджет, основанный на разработке и реализации государственных программ как на федеральном, так и на региональном уровне, актуальным остается вопрос оценки эффективности их реализации. Бюджетный кодекс одним из важных принципов бюджетной системы провозглашает принцип эффективности использования бюджетных средств, который предусматривает «достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)» [1].

Целью данной работы являются изучение теоретических аспектов эффективности программно-целевого управления и разработка методических подходов к оценке эффективности реализации государственных программ.

Объекты и методы исследования

Существующая нормативно-правовая основа оценки эффективности государственной программы устанавливает обязательное условие: «успешное (полное) выполнение запланированных на период ее реализации целевых индикаторов и показателей» [2]. В качестве основных критериев планируемой эффективности реализации государственной программы применяются критерии экономической и социальной эффективности.

В Республике Бурятия для проведения оценки эффективности реализации государственных программ принята соответствующая методика [3]. Данная методика предполагает расчет интегральной оценки эффективности реализации государственной программы на основе соотношения комплексной оценки целевых индикаторов и уровня финансового обеспечения государственной программы.

Необходимо прежде всего определить границы понятия «эффективность» в контексте программно-целевого управления социально-экономической системой региона. Как известно, «эффективность» – это экономическая категория, выражающая результативность функционирования системы. В экономической литературе и действующим законодательством выделяются следующие основные виды эффективности: экономическая, бюджетная, социальная и экологическая [4, 5]. Экономическая эффективность, как известно, характеризует способность системы в процессе ее функционирования воспроизводить экономический эффект, равный разности результатов экономической деятельности и затрат. Можно сказать, что эффективность характеризует соотношение полученного эффекта с затратами на его осуществление и является своего рода ценой за достижение данного результата.

Прежде чем выявить эффективность реализации государственной программы, необходимо обратиться к причинно-следственной связи целеполагания. Как известно, причиной постановки цели является потребность (нужда), которая порождает мотивы к действиям. Для реализации действий (мероприятий) требуются необходимые ресурсы (средства). Реализация мероприятий приводит к определенному результату. Однако понятие «результат» не тождественно понятию «цель» и представляет собой меру достижения цели. По мнению авторов, составляющие эффективности реализации государственной программы необходимо рассматривать в рамках категорий «потребность», «затраты», «результат» и «цель».

На основе теоретических изысканий понятия «эффективность» и исследования механизма программно-целевого управления, применительно к государственной программе предлагается рассматривать три основных вида эффективности:

• 1.    «Потребностная» эффективность (Э п ) определяется отношением поставленной цели (Ц) к существующей потребности (П) . Она характеризует планируемую степень удовлетворения потребности. «Потребностную» эффективность можно представить в виде:

• 2.    «Целевая» эффективность (Э ц ) представляет собой отношение достигнутого результата (Р) к поставленной цели (Ц) . Данный вид эффективности отражает фактическое достижение поставленной цели и будет иметь вид:

• 3.    « Затратная» эффективность (Э з ) рассчитывается отношением достигнутого результата (Р) к понесенным затратам (З) . «Затратная» эффективность характеризует результативность использованных ресурсов (затрат). Данный вид эффективности можно представить в виде:

Э = ^Ц . (1) п _П

Э = ^Р . (2) ц _Ц

Э з = ^Р . (3)

Указанные три вида эффективности логически взаимосвязаны между собой: «потреб-ностная» эффективность предопределяет содержание «целевой» эффективности, а содержание «целевой» эффективности – «затратной» (рис.).

Рис. Взаимосвязь «потребностной», «затратной» и «целевой» эффективности целевого управления

Следует отметить, что логическая последовательность «потребность – цель – затраты – результат» исчерпывает содержание разработки любого плана. Поэтому можно утверждать, что выделенные виды эффективности полностью соответствуют содержанию программно-целевого управления. Рассмотрим более подробно сущность представленных видов эффективности.

«Потребностная» эффективность – это характеристика степени реализации актуальных потребностей субъектов социально-экономической системы региона. Предпосылки «по-требностной» эффективности при реализации целевого управления формируются на этапах согласования интересов и постановки целей субъектов управления. Очевидно, что удовлетворить все потребности в полном объеме разных субъектов управления не всегда возможно. Удовлетворение потребностей ограничивается, по крайней мере, ресурсами и временем. Поэтому будем считать, что если цели согласованы между субъектами целеполагания, то в данное время и при данных условиях они учитывают потребности и, следовательно, «равны» целям. То есть согласованность целей означает, что между поставленной целью и потребностью можно поставить знак равенства. Тогда «потребностная» эффективность будет равна единице. В основе «потребностной» эффективности лежит принцип достижимости (реалистичности) цели. Суть данного принципа заключается в том, что поставленные цели должны учитывать не только возрастающие потребности, но и располагаемые ресурсы.

«Целевая» эффективность – это характеристика степени реализации (достижения) поставленных целей в результате функционирования субъектов социально-экономической системы региона. Авторы считают, что предпосылки «целевой» эффективности возникают после того, когда интересы согласованы и начинается деятельность по реализации поставленных целей. Если цель задана некими планами или прогнозами, то при оценке «целевой» эффективности сравниваются фактические показатели с запланированными целевыми показателями. Вполне понятно, что оценить реальный эффект в разных социально-экономических системах не всегда возможно, но можно сказать, что эффект в общем виде представляет собой отношение между фактическими значениями показателя и плановыми (целевыми). Эффект может оказаться положительным, если результат приближается к идеальному состоянию, удовлетворяет целевую функцию и соответствует системе ограничений (располагаемые ресурсы, время и другие). Но он может оказаться и отрицательным, если не удается выделенными средствами достичь цели, или удается, но не возможно при этом соблюсти систему ограничений. Отсюда следуют две характеристики степени достижения цели:

• -    если результат больше или равен целевому показателю, то цель достигнута, а «целевая» эффективность больше или равна единице;

• -    если результат меньше целевого показателя, то цель не достигнута, а «целевая» эффективность меньше единицы.

Однако данные характеристики показателя «целевой» эффективности не могут быть однозначными. Это обусловлено рядом факторов. Во-первых, поставленная цель есть не что иное, как план, а план, как известно, носит вероятностный характер. Во-вторых, на достижение цели влияют множество факторов, и учесть такое многообразие не всегда представляется возможным. В-третьих, достижение цели не является легко измеримым. Часто для количественной характеристики цели применяются косвенные показатели, на которые также влияют множество факторов. В-четвертых, само понятие «индикатор», применяемое для количественной характеристики целевого показателя, носит рекомендательный характер, указывающий вектор развития, и не является строгой директивой.

«Затратная» эффективность – это характеристика степени результативности затрат. Предпосылки «затратной» эффективности, так же как и «целевой», возникают в процессе де- ятельности системы. Данный вид эффективности отражается в различных показателях объекта целевого управления (производство, финансы, персонал, материально-технические ресурсы и т.д.), имеющих как количественные, так и качественные характеристики. «Затратная» эффективность наиболее полно соответствует общепринятому понятию эффективности, рассматриваемому как отношение результата (эффекта) к затратам.

Таким образом, выделенные три вида эффективности характеризуют различные аспекты эффективности целевого управления:

• -    «потребностная» эффективность характеризует обоснованность поставленных целей и проявляется в процессе согласования интересов и постановки целей;

• -    «целевая» эффективность характеризует результативность достижения целей;

• -    «затратная» эффективность характеризует результативность использованных ресурсов (затрат).

«Целевая» и «затратная» разновидности эффективности проявляются в процессе деятельности системы и реализации мероприятий по достижению целей. Если цели и потребности сбалансированы, т.е. «потребностная» эффективность равна единице, тогда «целевая» эффективность как отношение достигнутых результатов к установленной цели и «затратная» эффективность как отношение полученного результата к затратам исчерпывают любую эффективность управленческих процессов.

Результаты

Расчет оценки эффективности целевого управления рассмотрим на примере решения проблемы сокращения ветхого и аварийного жилья в зоне БАМа1 на территории Республики Бурятия. В 2012 г. ветхий и аварийный жилищный фонд в зоне БАМа на территории Республики Бурятия составлял 417,6 тыс. м2, или 35,8% общего жилищного фонда в зоне БАМа Республики Бурятия [6]. Особенно актуальна эта проблема в северных районах Республики Бурятия, где в период строительства БАМа строилось временное жилье. Так, например, в Муй-ском районе удельный вес ветхого и аварийного жилищного фонда составляет 52,8%, в Северо-Байкальском районе – 32,3%, в г. Северобайкальск – 28,0%.

Для решения этой проблемы в Республике Бурятия реализуется Республиканская целевая программа «Жилище» (с подпрограммой «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда в зоне БАМа на территории Республики Бурятия») [7]. Эффективность решения этой проблемы рассмотрим на примере реализации данной целевой программы. Исходные данные для расчета оценки эффективности представлены в таблице.

«Потребностная» эффективность составляет: Эп =     *100% = 4,3% . Сокращение ветхого и аварийного жилья в 2013 г. по программе должно было составить 4,3%.

«Целевая» эффективность составляет: Э_ч =

17,35

чает, что целевой индикатор по строительству нового жилья взамен ветхого и аварийного в 2013 г. выполнен на 96,4%.

17,35

«Затратная» эффективность составляет: Э3 =    ^ = 0,03 м2 на 1 тыс. руб. бюджетных средств, или 33,3 тыс. руб. за 1 м2 жилья. Данный показатель характеризует фактическую эффективность использования финансовых средств, направленных на достижение цели.

Таблица

Исходные данные для расчета эффективности сокращения ветхого и аварийного жилья в зоне БАМа на территории Республики Бурятия в 2013 г.

Показатели	Значение
Фактические показатели за 2012 г. [6]: 1.    Удельный вес ветхого и аварийного жилищного фонда в зоне БАМа 2.    Ветхий и аварийный жилищный фонд в зоне БАМа 3.    Число проживающих	35,8% 417,6 тыс. м2 21,6 тыс. чел.
Целевые индикаторы на 2013 г. [7]: 4.    Установленная общая площадь жилых помещений по предоставленным социальным выплатам / площадь жилых помещений, предоставленных для переселения 5.    Количество семей, переселяемых из ветхого и аварийного жилищного фонда 6.    Планируемый объем финансирования по подпрограмме «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда», в том числе: -    средства федерального бюджета -    средства республиканского бюджета -    средства местных бюджетов	18 тыс. м2 315 586,04 млн. руб. 269,99 млн. руб. 314,52 млн. руб. 1,526 млн. руб.
Фактические показатели за 2013 г. [8]: 7.    Установленная общая площадь жилых помещений по предоставленным социальным выплатам / площадь жилых помещений, предоставленных для переселения 8.    Количество семей, переселяемых из ветхого и аварийного жилищного фонда 9.    Фактический объем финансирования по подпрограмме «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда», в том числе [9]: -    средства федерального бюджета -    средства республиканского бюджета -    средства местных бюджетов	17,35 тыс. м2 304 568,04 млн. руб. 269,99 млн. руб. 296,52 млн. руб. 1,526 млн. руб.

Выводы

Данный пример наглядно показывает практическую возможность расчета оценки предложенных видов эффективности целевого управления. Данная методика может быть использована в других отраслях экономики при оценке реализации государственных программ.