К вопросу построения инновационной модели развития регионов

Не отбрасывая советское прошлое, можно с уверенностью утверждать, что Российская Федерация имеет богатый опыт регионального планирования. Безусловно, произошла существенная трансформация этого института, в рамках которой можно выделить два аспекта.

Во-первых, в отличие от жестко централизованной советской системы, современное региональное планирование в России, как и во многих странах, представлено двумя уровнями: федеральным и собственно региональным, с преобладающей ролью последнего.

Во-вторых, произошли серьезные изменения в содержании планирования. Так, проектный подход, характерный для эпохи индустриализации, сменился программно-целевым, более предпочтительным с точки зрения учета средовых факторов развития. Как следствие, на смену долгосрочному планированию, ориентированному только на внутренние ресурсы системы, пришло стратегическое, учитывающее среди прочих факторы внешней среды [1]. В результате именно стратегическое планирование закрепилось в качестве важнейшей функции современной системы регионального управления в России. Более того, как справедливо замечено О.Н. Семенской, стратегическое планирование как механизм регионального управления ставит административную команду субъекта на новую ступень, в которой возможен переход от позиции функционирования к развитию [2].

В рамках данной статьи не предполагается подробно останавливаться на проблемах институционализации стратегического планирования на уровне Федерации, ее субъектов. Пробелы законодательства и недостатки сформированной системы регионального стратегического планирования находят отражение в многочисленных критических публикациях отечественных регионалистов.

Обращение авторов статьи к теме регионального стратегирования актуализировано возросшим вниманием к одному из факторов регионального развития – территориальному. Это проявляется, во-первых, в том, что сегодня в качестве инновационного инструмента развития национального и регионального пространства получил признание агломерационный подход. Агломерации являются одной из приоритетных зон внимания со стороны Минрегионразвития РФ, который в марте 2014 года инициировал отбор пилотных проектов по апробации и совершенствованию механизмов управления развитием городских агломераций в Российской Федерации [3].

Во-вторых, 2014 год положил начало новой реформе местного самоуправления, направленной на существенное изменение институциональных и законодательных основ регулирования взаимоотношений регионов и муниципальных образований, при этом сразу вызвавшей много споров. Примечательно, что одним из ожидаемых результатов реформирования считается повышение эффективности как регионального управления территориальным развитием, так и управления развитием самого субъекта Федерации путем оптимизации взаимодействия государственного и муниципального уровней.

Оба эти факта свидетельствуют о том, что для решения современных проблем регионального и муниципального развития власти пытаются одновременно задействовать как законодательные инструменты, так и механизмы пространственного, межтерриториального взаимодействия.

При этом в результате такого взаимодействия внутри региона возникают различные межмуниципальные образования, и агломерации, как показывает отечественный и зарубежный опыт, являются их не единственным видом. Однако появление таких объединений внутри субъекта федерации дает основание говорить о формировании так называемого субрегионального уровня, постепенную институционализацию которого мы сегодня наблюдаем, но который лишь эпизодически встроен в систему регионального стратегического планирования.

Таким образом, предлагаемая статья нацелена на критическое осмысление российского опыта формирования субрегионов, прежде всего, созданных по инициативе исполнительных органов, а также на представление предложений по разработке стратегий субрегиональных образований. По нашему мнению, межмуниципальные объединения сегодня следует рассматривать в качестве фактора регионального развития, положительное воздействие которого активизируется через определенные инструменты управления, в том числе, стратегическое планирование.

Типология межмуниципальных образований

Для обоснования концепции стратегии субрегионального уровня предлагается своеобразная типология межмуниципальных образований, построенная на основе критерия «инициатива объединения». Исходя из того, кому принадлежит инициатива создания межмуниципального образования, последние можно условно разделить на три группы:

• •    объединения по инициативе местного самоуправления, другими словами, самообъединения;

• •    объединения на основе встречных инициатив органов государственной власти и местного самоуправления;

• •    объединения по инициативе органов государственной власти.

К первому типу относятся различные ассоциации, союзы, а также взаимодействия муниципалитетов в рамках соглашений, контрактов.

Причина самообъединений состоит в постоянном естественном взаимодействии между собой муниципальных образований, особенно соседних, через потоки различного рода ресурсов – материальных, трудовых, финансовых, инвестиционных и др. Благодаря объединению укрупняются локальные рынки, повышается их эффективность за счет увеличения емкости, разнообразия возможностей для участников. Кроме того, появляются перспективы создания новых производств, разработки совместных инфраструктурных, экологических и других проектов. Такое взаимодействие подкрепляется соглашениями о сотрудничестве между муниципалитетами, межмуниципальными контрактами. В таком типе объединений доминируют экономические и социальные интересы.

Для усиления политической составляющей взаимодействия муниципалитеты часто объединяются в различные ассоциации, союзы и др. Создаются внутрирегиональные ассоциации, к примеру, Ассоциация восточных городов и районов Алтайского края, Ассоциация сельских поселений Калужской области. Но часто такое сотрудничество выходит за границы субъекта Федерации. В этом случае к нему подключаются муниципальные образования различных субъектов (например, Союз малых и средних городов, Ассоциация «Города Урала», Ассоциация шахтерских городов).

Во многих странах накоплен многолетний опыт межмуниципального взаимодействия, формы и направления которого определяются, прежде всего, принятыми в той или иной стране моделями управления развитием территорий.

Например, во Франции применяется полицентричная модель управления, реализуются сетевые методы взаимодействия, где значительную роль играют механизмы соглашений, совместной деятельности на основе локальной инициативы. В межмуниципальное сотрудничество вовлечено абсолютное большинство коммун Франции, и на сегодня образовано более 18 тыс. межкоммунальных синдикатов. Публичноправовые структуры межмуниципального сотрудничества с собственным налоговым режимом существуют практически на всей территории страны [4].

В целом, право на добровольное межмуниципальное сотрудничество закреплено международными документами, в частности, Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной в России Федеральным законом «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998 № 55-ФЗ, а также российским законодательством, в первую очередь, Федеральным законом РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако в России на практике все усложнено по причине многих правовых неясностей, ограничений системы межбюджетных отношений, а также сохраняющихся иерархических традиций командного администрирования. Поэтому сегодня в стране создано лишь 114 межмуниципальных хозяйственных обществ [4], что подтверждает очень слабое использование потенциала этого типа межмуниципальных образований в российских регионах.

Ко второму типу межмуниципальных образований, созданных на основе встречных инициатив, могут быть отнесены, по нашему мнению, агломерации и кластеры.

Агломерации несколько лет назад попали в поле зрения российских регионалистов: предлагаются различные подходы к исследованию агломераций [5], изучаются различные проблемы и аспекты их формирования [6].

С одной стороны, ключевым принципом агломерационного подхода также выступает ресурсное притяжение территорий, как правило, расположенных вокруг достаточно крупного города. Но с другой стороны, агломерации получили признание в качестве инструмента стратегического планирования регионального пространства. Они вошли, как направление регионального развития, в стратегии большинства субъектов Российской Федерации, в том числе, Нижегородской, Самарской, Ростовской, Иркутской, Челябинской областей. Таким образом, решение о формировании агломераций принимается уже вышестоящими органами власти. В основе создания агломераций лежат, в первую очередь, социально-экономические интересы территорий и региона в целом.

Доминирование экономических интересов определяет объединение территорий на основе кластерного подхода [7-9], который получил также очень широкое распространение в региональном стратегическом планировании. В стратегиях социально-экономического развития практически всех субъектов Федерации отражены возможности создания отраслевых или территориальных кластеров. Однако, по нашему мнению, кластер весьма условно можно относить именно к межтерриториальным объединениям. По своему классическому содержанию кластер представляет собой взаимодействие хозяйствующих субъектов, в том числе, расположенных в различных муниципальных образованиях, но, безусловно, напрямую или косвенно затрагивающее интересы территорий и даже способное стать толчком развития этих территорий.

К третьему типу – объединениям, созданным по инициативе органов государственной власти – авторами отнесены управленческие округа и так называемые межтерриториальные объединения «программного управления».

Основанием для образований межмуниципальных объединений «программного управления», как правило, является необходимость решения проблем определенных территорий (депрессивных, приграничных и т.п.).

Практика выделения таких субрегиональных пространств реализуется во многих странах, в том числе, и на постсоветском пространстве. Так, в Украине в период 2004-2011 гг. реализовывалась Программа комплексного развития Украинского Придунавья, региона, который объединяет несколько районов Одесской области. Результаты реализации программы доказали необходимость использования субрегионального планирования для создания синергетического эффекта при управлении экономикой субрегиона [10].

Очень интересен опыт создания таких межтерриториальных образований в Республике Башкортостан, где в настоящее время реализуются две программы: Среднесрочная комплексная программа экономического развития Зауралья на 2011-2015 годы [11] и Среднесрочная комплексная программа развития Северо-Востока Башкортостана на 2011-2015 годы [12]. Субрегион Зауралье объединяет городской округ город Сибай и несколько муниципальных районов, занимает почти 28% площади республики, там проживает почти 8,5% населения. К северо-восточным районам Башкортостана отнесены восемь муниципальных районов, в сумме занимающие более 14% площади, где проживает более 4,7% населения [13]. Все территории, охваченные программами, относятся к депрессивному типу.

По своей структуре, которая включает в себя аналитический, концептуальный, программный, ресурсный, организационный и функциональный блоки, обе программы основаны на зарубежном и отечественном опыте разработки программ социально-экономического развития. При этом основу программной методологии составил процессно-целевой подход к управлению потенциалом саморазвития субрегиона, ключевыми элементами которого, по мнению разработчиков программы, в наибольшей степени соответствующими характеристике субрегионов как особой формы территориальной социальноэкономической системы, являются стейкхолдеры территории и организационно-ролевой механизм управления. По мнению специалистов, несмотря на отдельные негативные моменты, разработанные программы позволили обеспечить фокусированное развитие группам депрессивных территорий Республики Башкортостан, доказав тем самым, что только консолидация полномочий, потенциала и ресурсов власти, населения и хозяйствующих субъектов, позволяет обеспечить решение социальноэкономических проблем развития территорий региона [13].

Следует отметить, что именно для обозначения таких межтерриториальных образований И.А.Тажитдинов предлагает использовать понятие «субрегион», определяя его как территориальную социальноэкономическую систему (группу муниципальных образований), обладающую свойствами относительной целостности, выделенную по каким-либо экономико-географическим, административным, природноклиматическим и другим взаимосвязанным между собой признакам. При этом исследователь выделяет ряд отличительных особенностей субрегиона, включая: 1) цель образования как консолидацию усилий и ресурсов для комплексного решения социально-экономических проблем территории региона; 2) способ образования – экономико-географический плюс административный и экономический; 3) наличие точек роста либо предпосылок их создания (новых видов экономической деятельности); 4) схожий уровень социально-экономического развития; 5) сложившиеся экономические связи (схожая отраслевая специфика); 6) программный характер управления и деятельности; 7) отсутствие признаков административной единицы (органы власти, бюджет, текущие обязательства); 8) наличие вертикальных (между органами власти региона и муниципальными образованиями) и горизонтальных (между органами власти, хозяйствующими субъектами и населением) связей при превалирующей роли последних [14].

Можно согласиться с тем, что выделена некая общая совокупность признаков территориальных образований на субрегиональном уровне. Однако, в силу специфики межтерриториального объединения, допустимо отсутствие каких-либо признаков. К примеру, управленческие округа, которые будут рассмотрены ниже, могут не иметь ярко выраженных точек роста, и не всегда по отношению к ним реализуется программный принцип управления.

Целью создания другого вида межмуниципальных образований, созданных по инициативе государственной власти – управленческих округов – является не только обеспечение решение социальноэкономических задач территорий, но и повышение управляемости региональным развитием. В этом случае можно говорить о межтерриториальных образованиях одновременно и как об объекте субрегионального управления, и как о механизме регионального развития. Надо отметить, что управленческие округа – это достаточно специфическая субрегиональная конструкция, поэтому считаем необходимым уделить несколько больше внимания.

Управленческие округа

В Российской Федерации опыт создания управленческих округов имеется у двух субъектов: Свердловской области и Алтайского края. При этом оба региона имеют различные результаты такого субрегионального управления.

В Алтайском крае в 2009 году с целью повышения уровня государственного управления, усиления взаимодействия краевых органов исполнительной власти, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований в вопросах социально-экономического развития края было инициировано внедрение предметно-зонального (проблемно-объектного) метода государственного управления, что привело к созданию семи управленческих округов. Кураторство округов было закреплено за вице-губернаторами, основной функцией которых являлся мониторинг социально-экономической ситуации в закрепленном за ним управленческом округе. Целью мониторинга являлось определение объектов, требующих принятия оперативных или стратегических управленческих решений [15].

Однако управленческое нововведение оказалось не столь эффективным, как предполагалось, и не принесло ожидаемых результатов, поэтому в конце января 2014 года было принято распоряжение, отменяющее действие соответствующих нормативных актов 2009 года, регламентирующих создание управленческих округов [16].

Одной из возможных причин слабой результативности субрегионального управления в Алтайском крае могло стать отсутствие самостоятельных стратегических и программных документов по каждому управленческому округу, в которых бы отражались проблемы и перспективы развития не отдельных входящих территорий, а окружного сообщества в целом.

Опыт второго субъекта, Свердловской области, в сфере функционирования управленческих округов более продолжительный и определенным образом увязывается с этапами административной реформы в России. В регионе в 1996-1997 гг. для координации деятельности областных органов власти было инициировано и закреплено законодательно создание пяти управленческих округов. Принятые по каждому округу областные законы опираются на единое понятие управленческого округа, определение статуса территории и весьма расплывчатые (абстрактно-бюрократические) компетенции главы округа – управляющего.

В соответствии с законодательством под управленческим округом понимается часть территории Свердловской области, на которой осуществляется координация деятельности исполнительных органов государственной власти, действующих на его территории, анализ и прогноз социально-экономического развития входящих в округ административно-территориальных единиц, имеющих близкие природногеографические условия, ресурсный потенциал, уровни развития промышленности и социальной инфраструктуры, транспортную доступность, финансовые возможности и численность населения [17].

Законодательно определено, что округа не являются административно-территориальными единицами, и органы государственной власти в них не образуются. Каждый округ возглавляется управляющим, который является по должности членом Правительства области.

Однако в результате реализации одного из этапов административной реформы возникла необходимость уточнения правового статуса, целей, задач, функций, полномочий и обязанностей администраций управленческих округов, а также порядка руководства ими, и в 2010 году были приняты соответствующие постановления Правительства Свердловской области по всем пяти управленческим округам [18].

Цели функционирования созданной системы управленческих округов отражены в докладах о результатах и основных направлениях деятельности, разрабатываемых в настоящее время администрациями управленческих округов, и основанием для внедрения которых в управленческую практику является дальнейшее развитие системы программно-целевого управления, а также расширение применения методов планирования, ориентированных на результат.

Анализ основных стратегических целей, заявленных в докладах о результатах, выявил два основных направления, в рамках которых администрации округов осуществляют свою деятельность: первое – содействие социально-экономическому развитию территорий округа; второе – профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защита их прав и законных интересов, а также повышение социальной адаптации несовершеннолетних [19-23].

Примечательно, что уже в рамках целеполагания наблюдаются одновременные попытки, с одной стороны, расширить, но при этом размыть цели деятельности администрации округа через туманное содействие развитию территорий. Причем, не округа как целостности, а именно входящих в него территорий. В этом плане более конкретизировано звучит такая формулировка, как «содействие улучшению качества получаемого образования, оказанию медицинских услуг, увеличению объемов жилищного строительства, обеспечению доступности жилья для населения, развитию сельского хозяйства, культуры и спорта» [20]. С другой стороны, наблюдается попытка упростить и конкретизировать цели деятельности через защиту интересов несовершеннолетних. В реализации этой цели областным Правительством отмечаются определенные достижения.

Весной 2014 года в регионе актуализировался вопрос об экономической и институциональной целесообразности существования по-своему действительно уникальных межтерриториальных образований субрегионального уровня – управленческих округов. В Законодательное Собрание Свердловской области было внесено два альтернативных законопроекта: один с целью упразднения системы управленческих округов, второй, напротив, – ее модернизации и расширения. Авторы первого законопроекта оперируют высокими издержками содержания структур, лишенных властных полномочий, дублирующих функции областной исполнительной власти в плане отчетности [24]. Следует отметить, что этой же точки зрения придерживается большинство населения региона. Сторонники сохранения управленческих округов настаивают на позитивной роли администрации округов в качестве лоббистов территориальных интересов перед областным правительством, а также на том, что переосмыслением структуры, функционала и рамок ответственности этой «уральской находки» нужно заняться после завершения новой реформы местного самоуправления [24].

Следует отметить, что «Развитие территорий» является самостоятельным разделом Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года, в котором задачи, особенности, направления и мероприятия представлены в разрезе именно управленческих округов [25].

Однако за почти двадцатилетний период существования системы управленческих округов ни региональные власти, ни окружные администрации не проявили инициативы по разработке стратегий или программ социально-экономического развития, в которых управленческие округа представлялись действительно как единое целое, превосходящее простую сумму целей и задач развития входящих муниципальных образований. Механизмы стратегического планирования практически остались незадействованными. При этом видение стратегических перспектив развития округа во многом способствовало бы решению экономических и социальных задач, позволило бы укрепить межтерриториальные взаимодействия и рассматривать их как фактор развития не только отдельных муниципальных образований или их совокупности, но и всего регионального сообщества.

Концепция стратегии развития субрегиональных образований

Опыт функционирования межтерриториальных объединений показал, что и для федеративных, и для унитарных государств создание субрегионов, как особого уровня регионального управления, имеет принципиальное значение и должно быть направлено на решение не только территориальных, но и региональных, а также национальных проблем.

Главной целью создания, а впоследствии и функционирования, субрегиональных образований должно стать формирование долгосрочных многоуровневых отношений между социально-экономическими субъектами на основе общей идеологии политики регионального развития, что позволит рассматривать подобные системы, возникшие в результате межтерриториальных взаимодействий, в качестве одного из факторов регионального развития в целом [26].

Одновременно анализ показал, что в Российской Федерации пока нет истории самостоятельной разработки и реализации стратегий развития субрегионального образования. При этом имеется мировой опыт стратегического управления развитием подобных субрегиональных систем. Так, Стратегия развития региона Южная Дания, включающего 22 муниципалитета, на период 2007-2012 гг. включала шесть основных направлений: развитие кластеров; экономика позитивного опыта (туризм, культура, досуг, спорт, искусство, кино, архитектура, дизайн, реклама и др.); людские ресурсы; здоровый образ жизни населения; исследования, инновации и новые технологии; содействие бизнесу и стимулирование предпринимательства. Реализация данной Стратегии, как и предыдущих ее вариантов, оказалась достаточно успешной. Регион остается на протяжении многих лет конкурентоспособным на мировой экономической арене [27].

Сегодня все российские регионы разрабатывают стратегии социально-экономического развития, придерживаясь в этом вопросе подхода Минрегионразвития РФ [28], который не лишен недостатков как теоретико-методологического, методического характера, так и связанных с процессом реализации стратегических документов, которые снижают значимость стратегий как инструментов развития [1].

Однако субрегион – достаточно специфическое в управленческом плане образование, где пересекаются три уровня интересов: муниципалитетов, региона и собственно субрегиона как целостного межтерриториального сообщества. Следовательно, если субъектом Федерации принимается решение о формировании субрегионального уровня, то стратегическое видение является значимым механизмом развития последнего.

Создание субрегиональных образований определенным образом снижает проявление таких свойств региональной системы, как разнородность, асинхронность и даже разнонаправленность развития, поскольку внутри субрегиона объединяются, в большинстве своем, территории, имеющие сходные проблемы и ритм развития.

Структурно стратегия субрегиона может опираться на рекомендации Минрегионразвития по разработке региональных стратегий. При этом анализ внешних и внутренних факторов развития, оценка рисков и ограничений должны учитывать геноцикличности и принцип многоуровневости развития. Это позволит избежать обособленности стратегий субрегиональных образований, более полно учитывать изменения внутренней и внешней среды, а также определять направления взаимодействия системы и среды [26].

Необходимо также расширить применяемый при разработке стратегий инструментарий, прежде всего, в области определения целей стратегии, оценки рисков и ограничений, а также при определении факторов, влияющих на развитие, например, за счет внедрения метода анализа иерархий, а также матричного подхода.

Метод анализа иерархий позволит за счет более строгого выявления весов взаимного влияния всех элементов, образующих «дерево целей», объективнее подбирать компоненты, гарантирующие выполнение задач и достижение целей. При внедрении метода анализа иерархий изменяется роль и место сценариев в структуре стратегии. Они становятся не просто возможными вариантами развития, а вариантами достижения одного конкретного результата в развитии субрегиона.

При формировании перечня показателей (индикаторов) реализации стратегий необходим принципиальный отказ от сведения к единому «синтетическому» показателю, что ведет к «иссушению» информации, заложенной в исходных показателях; вместо этого использовать предметные модули с выделением внутри каждого из них нескольких ключевых индикаторов. Индикаторы должны опираться на современную систему социальных и экологических норм, а также учитывать долгосрочные характеристики динамики ресурсного потенциала.

Предметом мониторинга реализации стратегии не должно являться только отслеживание процессов по принципу «план-факт». Необходимо измерение изменений внутренних и внешних условий, которые формируют динамику средовых параметров, а также оценка взаимозависимости и корректировка прогноза развития субрегиона.

Заключение

Создание субрегионов, на наш взгляд, относится к управленческим инновациям [29]. При этом российская практика показывает, что региональные власти не всегда готовы разрабатывать и эффективно реализовывать инновационные решения. Часто это обусловлено отсутствием видения стратегических перспектив таких инноваций, установлением ограничений как по масштабу их реализации, так и по задействованному инструментарию.

Одним из незадействованных инструментов является стратегическое планирование. Реализуемый же в Республике Башкортостан программный подход важен, но нацелен, прежде всего, на решение текущих и среднесрочных вопросов, поэтому недостаточен для долгосрочных преобразований.

При этом подход к разработке и реализации субрегиональных стратегий должен быть максимально лишен числа недостатков, имеющихся сегодня в региональном стратегическом планировании.

Стратегия должна стать для субрегиона системой долгосрочного активного взаимодействия межтерриториального образования и региональной среды с целью обеспечения качественного развития не только межтерриториального сообщества и входящих в него муниципалитетов, но и региона в целом, на основе использования внутренних ресурсов и возможностей, а также с учетом сопряженного сочетания многоуровневых экономических интересов и социальной ответственности.

Только в этом случае использование механизмов стратегического планирования на субрегиональном уровне активизирует положительное воздействие фактора межтерриториальных взаимодействий на социально-экономическое развитие региона в целом.