К вопросу реформирования механизма управления особой экономической зоны "Байкальская гавань"

Президент России Дмитрий Медведев указом № 1107 от 5 октября 2009 г. упразднил Федеральное агентство по управлению особыми экономи- ческими зонами (РосОЭЗ). Тем же указом функции упраздняемого агентства переданы Министерству экономического развития РФ.

В различных комментариях говорится, что изменения, связанные с передачей функций по управлению особыми экономическими зонами (ОЭЗ) Министерству экономического развития России, направлены на усиление эффективности механизмов создания и развития ОЭЗ и повышение их экономической привлекательности для инвесторов. Предполагается, что эти меры обеспечат большую оперативность при создании инфраструктуры и последующем управлении зонами, а также существенно повысят эффективность расходов бюджетов всех уровней. Министерством заявлено о намерении привлекать частные управляющие компании и частные инвестиции для формирования инфраструктуры ОЭЗ. Кроме того, возможна передача зон туристско-рекреационного типа в ведение субъектов РФ с выдачей последним целевых субсидий.

В Республике Бурятия именно ОЭЗ «Байкальская гавань» является корнем формирующегося туристского кластера, являющегося приоритетным направлением социально-экономического развития региона на период до 2027 г. В свою очередь, успешная реализация проекта требует устойчивого и предсказуемого функционирования механизма государственного управления. Таким образом, наиболее актуальным вопросом настоящего времени становится формирование механизма и структуры управления ОЭЗ.

В аналитическом материале Государственной Думы к законопроекту 2005 г. «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», в частности, отмечалось, что отсутствие единой системы контроля и гарантий инвесторам привело не к массовому притоку инвестиций, а к возникновению массовых схем минимизации налогообложения. Отмечалась также чрезмерная административная активность местных администраций, что, в конечном счете, оказало отрицательное воздействие на развитие ОЭЗ. Принятый закон позволил оптимизировать процессы управления ОЭЗ и четко разграничил сферы компетенции различных центральных и региональных органов власти. При разработке единого механизма управления ОЭЗ было учтено, что налоговые и таможенные льготы не являются определяющим фактором притока инвестиций. Учет того, что более значимыми могут оказаться факторы политической и организационной стабильности, инвестиционных гарантий, единства государственных требований к качеству инфраструктуры, упрощенности и прозрачности административных процедур, и привел к формированию специального механизма управления.

В числе универсальных характерных черт особых экономических зон исследователи, как правило, выделяют:

• 1.    Систему налоговых, таможенных, финансовых и административных льгот и преференций, направленных на формирование благоприятных условий для инвестирования в установленных территориальных границах.

• 2.    Наличие локальной, относительно обособленной системы органов управления зоной, наделенных правом принимать самостоятельные решения в широком экономическом спектре.

• 3.    Всесторонняя поддержка проекта ОЭЗ на всех уровнях власти.

• 4.    Максимальная открытость ОЭЗ для участия субъектов мирового рынка.

Реформируя механизм управления ОЭЗ необходимо учитывать, что выбор организационной формы управления зависит от целей создания ОЭЗ, превалирующего источника финансирования создаваемой инфраструктуры, а также специфики экономического и социального развития региона. На наш взгляд, организационная форма управления ОЭЗ должна находиться в прямой зависимости от уровня властных структур, принявших решение об ее учреждении, что, в конечном итоге, определяет и особенности ее механизма управления и гарантирует сохранение системы преференций и льгот.

С учетом изложенного мы полагаем, что определяющими факторами выбора организационной формы управления ОЭЗ в Российской Федерации в целом и в Республике Бурятия в частности должны являться:

• -    превалирующее значение федерального бюджета как источника финансирования создаваемой базовой инфраструктуры;

• -    гарантии единой системы предоставляемых льгот и преференций;

• -    максимальная централизация функций федерального, регионального и муниципального регулирования во взаимоотношениях с резидентами, а также с государственными заказчиками, подрядчиками и субподрядчиками объектов ОЭЗ.

Для управления ОЭЗ действующее законодательство предусматривает наличие специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти, который и должен был осуществлять разработку и реализацию единой государственной политики. По мнению инициаторов и разработчиков закона, именно такой подход обеспечивал максимальную централизацию государственных и муниципальных функций во взаимоотношениях с резидентами ОЭЗ (принцип «одного окна»). Более того, принцип «одного окна» является одним из основных стимулов привлечения инвестиций в ОЭЗ. Таким образом, наличие обособленного органа управления, достаточность его полномочий и реализация в нем системы «одного окна» выделяются в числе основополагающих принципов эффективности управленческого механизма ОЭЗ.

В Республике Бурятия такой механизм обеспечивался взаимодействием Территориального управления РосоЭЗ с органами исполнительной власти региона, федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами.

ТУ РосОЭЗ являлось федеральным органом, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и регулированию отношений, связанных с реализацией проекта создания и развития ОЭЗ в Республике Бурятия. Соответственно и полномочия данного органа носили исполнительно-распорядительный характер в отношении иных организаций и граждан. Существовал сложившийся системный набор видов деятельности и воздействий, осуществляемых в отношении управляемых объектов для достижения целей и задач государственного управления.

При передаче полномочий РосОЭЗ на региональный уровень и их перераспределении между различными республиканскими ведомствами утрачивается единый центр организации хозяйственной деятельности участников ОЭЗ, что создаст существенные неудобства для существующих субъектов ОЭЗ, а также послужит отталкивающим фактором для потенциальных инвесторов. Кроме того, утрачивается единый центр координации межведомственного взаимодействия, что усложнит управление процессами формирования и развития ОЭЗ, в том числе, в вопросах принятия распорядительных документов.

Создание управляющей компании ОЭЗ «Байкальская гавань» нам представляется нецелесообразным, поскольку управляющая компания – коммерческая организация, которую невозможно наделить исполнительно-распорядительными функциями в отношении иных организаций и граждан, а также наделить полномочиями по управлению и распоряжению объектами, находя- щимися в государственной либо в муниципальной собственности.

Следует отметить, что привлечение частных управляющих компаний для управления специальными зонами в США обусловлено частным характером инвестиций, привлекаемых для создания объектов базовой инфраструктуры. Привлечение же частных управляющих компаний в России может быть оправдано при разработке и реализации проектов новых ОЭЗ, создание инфраструктуры которых будет финансироваться в основном за счет частных инвестиций.

Действительно, большинство инновационных территорий, которые сформированы за рубежом, не имеют большой надстройки в виде госструктур, управляющих процессами их развития. Безусловно, и там государство поддерживает инновационные компании, выступая в качестве финансового донора. Но, и это главное, деньги направляются не столько на создание инфраструктуры, сколько на развитие идеологии инновационного бизнеса и на стимулирование инновационного спроса. Также следует учитывать, что в мировой практике ОЭЗ – это, в первую очередь, элемент политики транснациональных корпораций, который позволяет им существенно повысить прибыль и снизить издержки. В действующей российской практике ОЭЗ – это элемент государственной региональной политики и инструмент государственного вмешательства в экономические процессы.

В странах, решающих задачи догоняющего развития либо ускорения развития депрессивных регионов и в которых бюджет является основной инвестиционной составляющей, как правило, существует централизация управления ОЭЗ. Например, в Канаде эти функции принадлежат FedNor, т.е. федеральной организации по региональному развитию в провинции Онтарио. FedNor – часть федерального Министерства промышленности, расположенная и действующая непосредственно в регионе. При решении вопросов оптимизации механизма управления ОЭЗ, на наш взгляд, представляется полезным использование зарубежного опыта управления. Исследователи полагают, что было бы разумно изучить вышеописанную ситуацию, чтобы уяснить, насколько она схожа с тем, что происходит в российских регионах, и оценить возможность реформирования органов управления ОЭЗ по программам, подобным FedNor.

В случае передачи части полномочий упраздненного РосОЭЗ от Минэконмразвития РФ Правительству РБ наиболее приемлемым вариантом представляется создание специального органа исполнительной власти Республики Бурятия, наделенного частью федеральных полномочий. В исключительных случаях в соответствии с законодательством Республики Бурятия существует возможность наделения данного органа полномочиями по контролю и надзору, а также по управлению государственным имуществом

При выборе такого варианта к основным функциям регионального органа управления ОЭЗ следовало бы отнести:

участие в пределах своей компетенции в разработке детальных положений и правил, регламентирующих хозяйственную деятельность в развитие норм федерального законодательства об ОЭЗ;

установление правил и норм функционирования ОЭЗ, не регламентированных федеральным законодательством в рамках полномочий, делегированных региональным органам власти в области социальной сферы, управления трудовыми ресурсами и подготовки кадров, экологии и др.;

регулирование вопросов собственности, установление ставок арендной платы за использование объектов собственности, создаваемых за счет бюджета субъекта Федерации и муниципального бюджета, коммунальные услуги и контроль за соблюдением договорных обязательств субъектами деятельности в ОЭЗ;

регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве резидентов ОЭЗ;

организацию межведомственного взаимодействия в вопросах деятельности по формированию и согласованию перечней объектов инфраструктуры ОЭЗ;

организацию межведомственного взаимодействия и контроль его соблюдения в вопросах проектирования объектов инфраструктуры ОЭЗ;

организацию отбора инвестиционных проектов и бизнес-планов потенциальных резидентов и иных субъектов предпринимательской деятельности на территории ОЭЗ;

оценку эффективности принятия и исполнения решений (бизнес-планов, инвестиционных проектов, функционирования ОЭЗ в целом и т.д.) в части, затрагивающей интересы региона;

организацию межведомственного взаимодействия в вопросах организации строительства объектов инфраструктуры ОЭЗ;

контроль за исполнением обязательств различных ведомств, организаций и служб при осуществлении работ, связанных с реализацией проектов развития ОЭЗ;

координацию межведомственного взаимодействия в вопросах соблюдения законности (таможенных правил, налоговой политики, правового и экологического режима и т.д.);

организацию выдачи разрешений на строительство и технических условий на технологическое присоединение;

общий контроль за исполнением резидентами ТР ОЭЗ Соглашений о туристско-рекреационной деятельности.

В случае реализации предлагаемой модели управления ОЭЗ субъект Федерации получил бы региональный орган исполнительной власти, обладающий рядом полномочий федерального уровня. С одной стороны, это соответствовало бы превалированию средств федерального бюджета в финансировании проекта и требованию должного контроля за их использованием, с другой – обеспечило бы определенную защищенность ОЭЗ от принятия неэффективных решений региональными органами власти.

Вероятно, здесь было бы уместно обратиться к опыту реализации Соглашения между правительством Канады и провинциями Атлантической части страны по развитию экспортноориентированного бизнеса (СРЭОБ, 1994-2004). Данное соглашение основывалось на партнерстве между федеральным правительством и администрациями провинций, включая федеральные органы, находящиеся непосредственно в регионах.

Создание полноценного и полномочного исполнительного органа государственной власти в области управления ОЭЗ имеет особое значение и связи с планируемым созданием в Республике Бурятия зон экономического благоприятствования (ЗЭБ) туристско-рекреационного, промышленнопроизводственного и технико-внедренческих типов. Региональный закон о зонах экономического благоприятствования был принят в Бурятии еще в марте 2007 г. По закону ЗЭБ – это определяемая на конкурсной основе правительством республики часть территории Бурятии, на которой создаются благоприятные для привлечения инвестиций условия. В частности, резидентам будут предоставлены налоговые льготы и преференции по арендной плате. Резидент ЗЭБ, в свою очередь, обязан осуществить капитальные вложения в рублях в сумме, эквивалентной не менее одного миллиона евро. Создание инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры в зоне экономического благоприятствования возьмут на себя республиканские и районные власти. На раз-

Т.Ц. Дондукова. Сравнительный анализ методических подходов к оценке инновационного потенциала региона витие зоны должно уйти десять лет – именно на такой период создаются ЗЭБ и срок их существования продлеваться не будет.

На момент подготовки настоящей статьи Республиканским агентством по туризму проведен конкурс среди муниципальных образований по отбору заявок на создание ЗЭБ туристско-рекреационного типа. Из 11 заявленных претендентов были определены 5 победителей: МО «Город Улан-Удэ», МО «Город Северобайкальск», МО «Северо-Байкальский район», МО «Тункин-ский район», МО «Заиграевский район. На территории создаваемых зон будет осуществляться туристско-рекреационная деятельность, для которой будут создаваться объекты туристской, транспортной и инженерной инфраструктуры.

Указанное обстоятельство, на наш взгляд, также свидетельствует о необходимости создания исполнительного органа в форме Республиканского агентства по управлению ОЭЗ, наделенного необходимыми и достаточными полномочиями, в том числе в вопросах контроля и надзора. В случае принятия такой организационной формы управления ТР ОЭЗ «Байкальская гавань» было бы целесообразным совместить в едином исполнительнораспорядительном органе и функции по развитию региональных зон экономического благоприятствования.