Качество окружающей среды как критерий оценки эффективности государственного экологического управления в цифровом обществе

Критерием эффективности 1 государственного экологического управления в цифровом обществе должно являться такое качество 2 окружающей среды, которое способно удовлетворить соразмерные общественному развитию биологические, экологические, экономические и социально-культурные потребности человека. Окружающая среда, соответствующая названным требованиям, должна именоваться благоприятной. В действующих нормах законодательства понятие «благоприятная окружающая среда» практически не используется, в то время как рассматриваемая категория относится «к наиболее значимым, фундаментальным понятиям, как и само понятие окружающей среды… Мы привыкли просто «охранять окружающую среду (природу)», «обеспечивать охрану окружающей среды (природы)», без определенно выраженного критерия или ориентира» 3. Таким ориентиром для государственного экологического управления должно являться качество окружающей среды, выраженное в конкретных юридически определенных характеристиках. Отсутствие ориентиров какой-либо деятельности свидетельствует о бесполезности ее осуществления – невозможность соотношения результата проделанной работы с заранее определенным эталоном сводит такую деятельность к «процессу ради процесса», а не к «процессу ради результата».

В эколого-правовой науке категория «качества окружающей среды» рассматривалась фрагментарно – либо в контексте дискуссий об объекте экологического управления, либо при исследовании понятия «благоприятная окружающая среда» 4. В.В. Петровым была предложена концепция управления качеством окружающей природной среды 5.

Следует отметить, что концепция «управление качеством» активно разрабатывалась зарубежными исследователями. Принято выделять несколько этапов ее эволюции: от индивидуального контроля до тотального управления качеством 6. Изначально теория управления качеством разрабатывалась для отдельно взятого предприятия, его технологического процесса, однако впоследствии было признано, что выработанные подходы применимы к управлению и в государственном секторе 7. Отправной точкой концепции является то, что абсолютно любая деятельность может рассматриваться, как технологический процесс, а значит, может быть улучшена. В научной литературе отмечается, что «симбиоз системного и процессного подхода позволяет обеспечивать развитие сектора государственного управления по всем направлениям и сферам деятельности институциональных единиц государственного сектора» 8, в том числе государственного экологического управления, с той лишь разницей, что в каждом сегменте управленческой деятельности параметры качества изменяются в зависимости от объекта, в отношении которого осуществляется организационное воздействие.

В иностранной научной литературе предлагаются различные определения термина «качество окружающей среды». Согласно одним определениям качество окружающей среды – это результат качества составляющих частей конкретного региона (природа, открытое пространство, инфраструктура, застроенная среда, удобства физической среды и природные ресурсы), но все же больше, чем сумма частей, так как это восприятие местоположения в целом, притом что составляющие части имеют свои собственные характеристики и частичное качество 9. В других определениях акцент сделан на ощущение благополучия у населения в связи с удовлетворением их потребностей (физических, социальных и иных) 10. Часть определений сводятся к тому, что «это сложный вопрос, связанный с субъективным восприятием, отношениями и ценностями, которые различаются у разных групп и отдельных лиц» 11. Во многих определениях качество окружающей среды рассматривается как неотъемлемая часть более широкой концепции «качество жизни», основные качества которой, такие как здоровье и безопасность, сочетаются с такими аспектами, как уют и привлекательность (см. [13–15]).

Представляется единственно верным исходить из того, что в сфере «общество – природа» объектом управления (и государственное управление не будет исключением) может быть только поведение людей, учитывая, что государственное экологическое управление – это организационно-правовая деятельность, объектом правового регулирования является только деятельность участников соответствующего общественного отношения. Качество окружающей среды, точнее, благоприятное ее состояние – «важная цель и задача деятельности человека, общества и государства» 12, но не объект управления.

Современное российское законодательство, характеризуя окружающую среду, к сохранению или достижению которой стремятся или должны стремиться общество и государство, использует разные термины: «здоровая окружающая среда», «безопасная окружающая среда», «незагрязненная окружающая среда», «благоприятное состояние окружающей среды» и т. д. Например, Закон города Москвы от 30 июня 1999 года № 28 «О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы» 13 одной из своих целей называет «реализацию законных прав граждан на здоровую окружающую среду (курсивным шрифтом выделено мной. – Н.З.)» (ст. 2). Но наиболее распространенным является термин «благоприятная окружающая среда», использованный в статье 42 Конституции Российской Федерации.

Согласно статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды) благоприятная окружающая среда – это «окружающая среда, качество (курсивным шрифтом выделено мной. – Н.З. ) которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов». В соответствии с этой статьей окружающая среда понимается как совокупность компонентов природной среды, природных, природно-антропогенных объектов (измененных человеком природных объектов), а также созданных человеком (антропогенных) объектов. В такой среде природный объект – это естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;

природно-антропогенный объект – это природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение; антропогенный объект – это объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов.

Следует отметить, что в науке экологического права названное легальное определение окружающей среды подверглось серьезной критике 14. Так, М.М. Бринчук в работе [2] отмечает, что «включение законодателем в содержание понятия «окружающая среда» антропогенных объектов наряду с природными комплексами и объектами и природно-антропогенными объектами лишь запутывает понимание окружающей среды – одной из основных категорий экологического права… Расширение содержания понятия «окружающая среда» за счет включения в него компонентов социальной среды с учетом предмета регулируемых отношений – их охраны, – как представляется, таит угрозу необоснованной интервенции в иные отрасли законодательства».

С.А. Боголюбов назвал приведенное определение «революционным поворотом в наших представлениях и российском законодательстве, которое раньше под окружающей средой имело в виду лишь природную, естественную среду, природу – со всеми соответствующими и неизбежными разночтениями в их понимании и толковании». Как он справедливо отмечает, «антропогенные объекты и их деятельность, конечно, регулировались и ранее природоохранным правом, но лишь в связи с их потенциальным или осуществленным загрязнением окружающей среды, без включения их в нее саму. Включение антропогенных объектов в понятие окружающей среды ... может иметь далеко идущие теоретические и, самое главное, практические последствия, которые вначале даже трудно полностью предвидеть и предотвратить» 15.

Системное толкование Закона об охране окружающей среды и иных актов экологического законодательства позволяет заключить, что под качеством окружающей среды понимается в совокупности качество естественных (не нарушенных деятельностью человека), модифицированных (измененных в процессе хозяйственной деятельности) и трансформированных (преобразованных человеком) экологических систем. Антропогенные объекты рассматриваются в контексте качества окружающей среды только лишь в части их воздействия на экологические системы.

Как в зарубежной, так и в отечественной литературе исследуемым термином наряду с качеством окружающей среды (а в большинстве случаев исследуемым через категорию «качество») является термин «благоприятность окружающей среды». Многие исследователи ставят знак равенства между терминами «благоприятная окружающая среда» и «пригодная для жизни окружающая среда». Пригодность для жизни – «это качество, которое не является атрибутом, присущим окружающей среде, а является поведенческой функцией взаимодействия между характеристиками окружающей среды и личностными характеристиками» 16;

«пригодность для жизни равно пригодность для проживания равно качество жизни в стране: степень, в которой ее условия и требования соответствуют потребностям и возможностям ее граждан» 17; «степень, в которой индивид способен создавать свою повседневную жизненную ситуацию» 18; «пригодность для жизни связана с потребностью человека в социальных удобствах, здоровье и благополучии и включает в себя как индивидуальное, так и общественное благополучие» 19; «оценка резидентом условий жизни» 20.

В российской доктрине содержание понятия «благоприятная окружающая среда» рассматривалось в контексте терминологических исследований (см., например, [2, 28–32]), а также в контексте экологических прав и их защиты (см., например, [33–27]). Следует отметить, что наиболее часто исследователи обращались к изучению этого термина именно в контексте субъективного права на окружающую среду. М.И. Васильева объяснила такой научный интерес тем, что «в правозащитной деятельности значительные сложности вызывает недостаток критериев благоприятности», что является весьма необходимым, так как «объектом права на благоприятную окружающую среду является ее качество, характеризуемое как благоприятное» 21.

Сопоставление легальных определений терминов «благоприятная окружающая среда», «качество окружающей среды» и «нормативы в области охраны окружающей среды» позволяет прийти к следующему выводу: окружающая среда – это среда, состояние которой соответствует установленным нормативам качества окружающей среды и нормативам допустимого воздействия на нее и характеризуется такими физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью, которые обеспечивают устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов, является благоприятной. На практике же все сведено только к соблюдению нормативов, которые в том виде, в котором они функционируют сейчас, не позволяют определять благоприятность окружающей природной среды, а каких-либо иных механизмов, которые в совокупности обеспечивали бы «устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов», не предусмотрено.

Несмотря на то, что категория «качество среды» являлась предметом осмысления науки экологического права практически с самого ее становления 22, в современных эколого-правовых исследованиях до сих пор отмечается наличие правовой неопределенности, своего рода дефекта права 23 в части отсутствия «юридически значимых критериев определения благоприятного состояния окружающей среды» [2, с. 47], то есть ее качества. Для того чтобы характеристики окружающей природной среды имели юридическое значение, они должны быть нормативно закреплены. «Качество – степень соответствия совокупности присущих характеристик объекта требованиям» 24, необходимость соблюдения которых обусловливается в том числе общеобязательным государственным предписанием постоянного или временного характера, рассчитанным на многократное применение 25.

Действительно, в настоящее время исходя из смысла Закона об охране окружающей среды благоприятная окружающая среда – это среда, количество загрязняющих веществ в которой не превышает уровень, который установлен нормативами качества отдельных компонентов природной среды: атмосферного воздуха, вод и почв. Хотя их соблюдение и обеспечено юридической силой устанавливающих актов, для обеспечения благоприятного состояния окружающей среды этого представляется недостаточным. Во многом это связано с тем, что предусмотренные действующими нормами законодательства нормативы качества окружающей среды рассчитаны каждый в отдельности, «независимо друг от друга без учета единства, взаимосвязи и взаимодействия этих природных объектов и протекающих природных эволюционных процессов» 26.

Как отмечает М.М. Бринчук, «известно, что в современной практике экологического нормирования, в том числе нормирования качества окружающей среды, все нормативы (применительно к воздуху, воде, почве) разрабатываются изолированно один от другого, не учитывая кумулятивный эффект вредных воздействий на растительный и животный мир и здоровье человека. На практике же и человек, и объекты растительного и животного мира подвергаются одновременным воздействиям всех сред (атмосферы, вод и почв). На основе существующих нормативов качества окружающей среды и установленных в соответствии с ними нормативов предельно допустимых вредных воздействий не обеспечивается эко- логическая безопасность человека и иных живых объектов» 27.

Даже в естественно-научных исследованиях, говоря о качестве окружающей природной среды, традиционно подразумевают воздействие на тот или иной компонент природной среды (поступление загрязняющих веществ, изъятие компонентов окружающей природной среды, иные негативные воздействия). Например, в экологической эпидемиологии условия окружающей среды обычно исследуются по отдельности – одно воздействие или категория воздействия (например озон, пестициды, побочные продукты обеззараживания воды) (см. [42, 43]). Иногда исследование проводится в пределах одной сферы (например данные о воздухе) (см., например, [44]). В некоторых случаях были охарактеризованы общие среды (например социально-экономическая депривация) (см., например, [45]). Редко, если вообще когда-либо, анализу подлежат несколько областей окружающей среды, хотя общеизвестно, что истинное состояние и воздействие природы можно оценить только, проанализировав данные о состоянии всех компонентов окружающей среды одновременно.

Следует отметить, что в последнее время в эколого-правовых исследованиях все чаще стали высказываться идеи о необходимости внедрения экосистемного подхода к правовому регулированию экологических отношений, в том числе к его применению при нормировании качества окружающей среды. Делается это пока достаточно лаконично – либо обосновывается необходимость внедрения правовых инструментов комплексного регулирования экологических отношений, либо констатируется неприменение такого подхода (см., например, [46–55]). При очевидной обоснованности отсутствие экосистемного подхода в правовом регулировании экологических отноше- ний можно объяснить лишь сложностью его реализации 28. Сложность нормирования качества окружающей среды заключается в том, что для определения интегрированного норматива необходимо собрать и проанализировать огромное количество информации, что было затруднительным до внедрения цифровых методов работы с данными.

Интересным представляется соответствующий зарубежный опыт. В Соединенных Штатах Америки был разработан интегрированный индекс качества окружающей среды (Environmental Quality Index – EQI) 29. Для его расчета были определены пять «экологических» характеристик:

• •    воздух;

• •    вода;

• •    земля;

• •    антропогенная составляющая;

• •    социально-демографическая составляющая.

В рамках каждой из них были определены источники данных, анализируемый период времени и территория (округ). По каждой предметной области (по экологическим характеристикам) сокращение данных было достигнуто посредством определения основных компонентов (Principal components analysis – PCA), в результате были определены специфичные для предметной области индексы. Затем эти индексы были объединены в общий EQI с использованием PCA.

По этой методике первоначально были определены три области окружающей среды – воздух, вода и земля. Информация об указанных компонентах анализировалась на основе докладов Агентства по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency – EPA) о состоянии окружающей среды (Report on the Environment – ROE). После изучения ROE был проанали- зирован более широкий круг источников общедоступной информации, включая данные о заболеваемости и смертности. В результате были сконструированы социально-демографические и антропогенные домены. Единицей анализа для развития EQI был выбран округ США, так как посчитали, что уровень округа наиболее широко обобщаем. Был выбран шестилетний период времени, за который имелись как экологические (включая десятилетнюю перепись), так и демографические данные (например национальные записи о рождении). Источники данных были рассмотрены для включения EQI на основе временны́х, пространственных и связанных с качеством критериев. Источники данных считались пространственно приемлемыми, если данные имелись или могли быть агрегированы или интерполированы для всех 50 штатов.

Воздушная область включала два источника данных:

• 1 ) система качества воздуха (Air Quality System – AQS), которая является информационной системой показателей концентрации загрязняющих веществ в воздухе (по критериям загрязнителей), поступающих от систем учета по всей стране;

• 2 ) национальная оценка токсичности воздуха (National Scale Air Toxics Assessment – NATA), для которой используются данные выбросов и модели рассеивания воздуха для оценки концентраций опасных загрязнителей воздуха в окружающей среде (Hazardous air pollutants – HAP).

Водная область включала шесть источников данных:

• •    результаты оценки водосборных бассейнов;

• •    база данных программы отслеживания экологических результатов (Watershed Assessment, Tracking & Environmental Results – WATERS);

• •    результаты оценки водопользования (Estimates of Water);

• •    национальная программа атмосферного осаждения (National Atmospheric Deposition Program – NDAP);

• •    сеть мониторинга засухи (Drought Monitor Network);

• •    национальная база данных о загрязнении (National Contaminant Occurrence Database – NCOD).

База данных программы WATERS представляет собой набор данных из различных программ оценки воды, включая ухудшение ее качества, разрешения на сброс загрязняющих веществ, платежей, а также нарушений. Оценка водопользования рассчитывается Геологической службой (United States Geological Survey – USGS) и включают оценку водозабора на уровне округа для бытового, сельскохозяйственного и промышленного использования. NDAP предоставляет данные измерения химических веществ в осадках с использованием сети мониторов, расположенных на всей территории США, мониторинг засухи – еженедельные данные о состоянии засухи на всей территории США, NCOD – данные из общественных источников водоснабжения по 69 различным загрязняющим веществам.

Земельный домен был построен с использованием данных также из пяти источников:

• 1)    национальная база данных по использованию пестицидов (National Pesticide Use Database), с помощью которых оценивается уровень использования пестицидов во всей стране;

• 2)    перепись сельского хозяйства (Census of Agriculture) представляет собой краткое изложение сельскохозяйственной деятельности, включая информацию об используемых сельскохозяйственных культурах, скоте и химикатах;

• 3)    данные о национальных приоритетных участках (National Priority Site data) включают местоположение и информацию об объектах, которые были включены в Национальный приоритетный список (National Priority List – NPL);

• 4)    Национальная геохимическая служба (National Geochemical Survey) содержит геохимические данные (например содержа-

• ние мышьяка, селена, ртути, свинца, цинка, магния, марганца, железа и т. д.);

• 5)    карта радоновых зон, которая идентифицирует районы США с потенциалом повышенного уровня радона в помещениях.

Социально-демографическая область включала два источника данных:

В домене антропогенной среды тоже использовались пять источников данных:

• 1)    коммерческая информация о бизнесе (Dun and Bradstreet);

• 2)    топографически интегрированный справочник по геокодированию (Topographically Integrated Geocoding Encoding Reference – TIGER). Справочник предоставляет карты в нескольких единицах географического измерения;

• 3)    система отчетности по анализу смертности (Fatality Analysis Reporting System – FARS) (проводится национальная перепись о смертельных травмах, полученных в автомобильных авариях);

• 4)    данные жилищного строительства и городского развития (Housing and Urban Development – HUD). П этим данным проводится анализ жилищных условий;

• 5)    информация об использовании общественного транспорта.

Изначально анализировались годовые данные, они сравнивалась по каждому году шестилетнего периода. После чего, прото-EQI были построены с использованием данных за один год и из среднего показателя всех шести лет. Поскольку эти значения на уровне округов были согласованы во времени, EQI был построен на основе средних значений на уровне округов за шестилет- ний период для каждой переменной в каждом домене.

В связи с тем, что каждый из источников данных мог привести к появлению сотен потенциально релевантных переменных, из каждого источника данных выбирались (или в некоторых случаях строились) только конкретные переменные (каждый показатель оценивался внутри своей группы, когда коэффициенты корреляции превышали 0,7, такая переменная учитывалась). Данные оценивались с точки зрения воздействия на качество окружающей среды. Положительное или отрицательное направление индексов определялось на основе потенциала для здоровья человека и экологических последствий. Домены, содержащие переменные с известным или предполагаемым потенциалом неблагоприятных последствий для здоровья (например повышенная заболеваемость или смертность) или экологические эффекты (например нарушение биотической целостности), были признаны имеющими отрицательное значение. Сконструированные переменные из каждого набора данных были объединены для создания набора данных на уровне округа для конкретной области. Затем специфичные для домена переменные были объединены с помощью PCA. PCA производит переменные нагрузки, которые примерно эквивалентны «весу» или вкладу, который каждая переменная вносит в объяснение общей дисперсии. Затем нагрузка, связанная с каждой переменной, умножалась на ее среднее значение для конкретной области, после чего эти средние значения суммировались. Первый основной компонент, который можно обозначить как индекс предметной области (например индекс воздушного домена), был стандартизирован, чтобы иметь среднее значение 0 и стандартное отклонение (SD) 1 посредством деления индекса на квадрат собственного значения. Далее каждый специфичный для домена индекс был включен во вторую процедуру PCA, из которой извлекли первый основной компонент для создания EQI.

Было установлено, что среды кардинально различаются в зависимости от городской или сельской местности. В связи с тим EQI был дополнен кодами сельско-городского континуума (rural-urban continuum codes – RUCC). RUCC представляет собой код категоризации из девяти пунктов, касающихся близости к крупным мегаполисам и влияния на них. Более высокие значения для каждого индекса были установлены для соответствия районам с более низким качеством окружающей среды.

В ходе исследования было признано, что существуют множество проблем, связанных с объединением различных данных об окружающей среде, необходимых для принятия одной экологической меры. Но это не исключает, а наоборот, должно стимулировать то, что информация, собираемая в различных масштабах и срезах, должна осмысленно объединяться. Многие проблемы аккумулирования и анализа данных об окружающей среде могут быть преодолены с помощью соответствующих статистических методов, междисциплинарных исследований и современных технологий сбора и обработки информации. Именно в условиях цифрового общества стало возможным определять, внедрять и осуществлять контроль за соблюдением интегрированных (единых) критериев качества окружающей среды, как отмечается в международных исследованиях, что не было доступно еще десять лет назад 30.

Для выработки интегрированных критериев качества окружающей среды должны быть учтены следующие три группы характеристик окружающей среды: экологические (окружающая среда – место жизни и условие существования), экономические (окружающая среда – место производства) и социально-культурные (окружающая среда – условие удовлетворения нематериальных потребностей), где для формирования экологической характеристики предлагается учитывать состояние атмосферного воздуха, озонового слоя атмосферы, земли, включая состояние недр и почв, поверхностных и подземных вод, лесов и иной растительности, животных и других организмов и их генетический фонд, предельно-допустимую нагрузку, способность к восстановлению; для экономической характеристики – качество возобновляемых ресурсов (по способности к воспроизводству) и качество невозобновляемых (по запасам); социально-культурную характеристику следует рассчитывать по способности окружающей среды к удовлетворению рекреационных, культурных и научных потребностей 31.

Для каждой группы должен быть выработан единый показатель качества, который будет иметь количественное выражение. В связи с тем, что показатель, который одновременно учитывает, например, и экологические, и социально-культурные характеристики окружающей среды как единый показатель качества окружающей среды, представляется нерелевантным, автором настоящей статьи предлагается выработка показателей по обозначенным группам. Этот метод отличается от описанного примера разработки интегрированного индекса качества окружающей среды (EQI), применяемого в США. Для России периодом, для которого рассчитываются обозначенные индексы качества окружающей среды, следует выбрать пятилетний срок, с возможностью ежегодной корректировки. Территориальной единицей определения показателей качества наиболее целесообразно рассматривать муниципальное образование, что позволит учитывать индивидуальные географические особенности местности. Уровнем аккумуляции информации и проверки соблюдения требований будет является субъект Российской Федерации. Для определенных территорий необходимо при- менение коэффициентов (как понижающих, так и повышающих). Так, для городских территорий для установления действительного значения качества окружающей среды, безусловно, необходим понижающий коэффициент, значение которого будет поставлено в зависимость, например, от численности населения населенного пункта.

Для применения экосистемного подхода для внедрения интегрированных показателей качества окружающей среды в цифровом обществе должны быть использованы все технологии, предусмотренные распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2021 года № 3496-р «Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации отрасли экологии и природопользования»: для сбора информации об окружающей среде – беспилотный летательный аппарат, дистанционное зондирование Земли, цифровой двойник; для анализа информации об окружающей среде и выработки показателей качества – аналитическая обработка данных, искусственный интеллект, технологии «интернет вещей» и больших данных.

Технологии дистанционного зондирования Земли и беспилотные летательные аппараты позволят собрать актуальную информацию об окружающей среде по всем трем группам показателей (экологическим, экономическим и социально-культурным). На основе полученной информации при помощи технологии цифрового двойника может быть создана база данных нового поколения – виртуальная (цифровая) модель окружающей среды. Она будет точно воспроизводить форму и состояние реального объекта и синхронизирована с ним. Это позволит в режиме реального времени иметь экологическую информацию, а также моделировать возможное состояние окружающей среды при разном воздействии.

Технологии искусственного интеллекта, больших данных и их аналитической обработки будут использоваться для накопления, хранения и, главное, для анализа и обработки данных, а также для автоматиза- ции принятия решений в режиме реального времени, включая расчет показателей состояния окружающей среды и допустимого на нее воздействия. Для оперативного обмена информацией между заинтересованными субъектами может быть использована технология «интернет вещей», которая создаст условия своевременной передачи информации от источников сбора к центрам обработки, а от них – к пользователям.

Качество окружающей среды в цифровом обществе – это не объект управления и не объект правового регулирования. Объектом правового регулирования государственного экологического управления является деятельность субъектов соответствующего общественного отношения, осуществляемая в отношении охраны окружающей природной среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности. Качество окружающей среды является критерием эффективности указанной деятельности и должно иметь конкретные показатели, учитывающие состояние окружающей среды как единой экологической системы по экологическим, экономическим и социально-культурным показателям.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТО ЧНИКИ