Кадровые риски в управлении персоналом государственной гражданской службы

Р иски являются неотъемлемой частью жизни современного общества, постоянно сопровождая жизнедеятельность личности и социумов различного уровня. Этот факт нашел свое отражение в возросшем интересе науки к этому феномену, проведении исследований учеными и научными центрами, формировании академических дисциплин, во внедрении риск-менеджмента в структуру управления корпорациями и органами государственной власти.

Не остались в стороне от изучения рисков и ученые, занимающиеся вопросами государственного управления и государственной службы, хотя предметом исследований в данных сферах выступают преимущественно коррупционные риски, активно изучаемые научным сообществом различных областей знания. Следует также отметить большое число публикаций о кадровых рисках в управлении персоналом организации, тогда как кадровые риски в управлении персоналом государственной гражданской службы и органов государственной власти являются недостаточно исследованными. Здесь можно отметить публикации С.В. Духновского, в которых акцент делается на психологической надежности гражданских служащих, рассматриваемой в качестве условия, снижающего кадровые риски [Духновский 2018], труды А.Ю. Долинина о кадровых рисках учреждений и органов уголовно-исполнительной системы [Долинин 2017], а также статью, в которой представлены результаты исследования о конфликтологическом консультировании как методе минимизации кадровых рисков в работе с персоналом таможенных органов [Калмыкова и др. 2017].

Приведем несколько определений понятия «кадровый риск», сформулированных известными российскими специалистами в этой области научного знания. Это:

– «потенциальные потери или угрозы финансово-хозяйственной деятельности предприятия, связанные с деятельностью собственного персонала предприятия» [Капустина 2008: 139];

– «вероятности нанесения предприятию материального или морального ущерба в процессе принятия и реализации кадровых решений» [Слободской 2011: 67];

• –    «риски, связанные с вероятностью реализации угроз, исходящих от персо-нала…Учитывая, что персонал опосредует все стороны экономических отношений в организации, можно определить кадровые риски как комплексные, важнейшими из которых являются риски утраты конфиденциальной информации, коммерческие риски» [Потемкин, Копейкин 2012: 17];

• –    «отклонение от намеченных целей или снижение ожидаемого эффекта от запланированного, которое происходит в результате любого действия или бездействия члена коллектива работников предприятия, объединенных в процессе производства» [Цветкова, Ботенко 2016: 257];

  – «ситуация, отражающая меру реальности нежелательного развития событий, которые напрямую или косвенно затрагивают функционирование и развитие организации, персонала, общества в целом и наступление которых связано с объективно существующей неопределенностью, обусловленной рядом причин: неэффективностью системы управления персоналом; поведением, действием (бездействием) персонала; внешней средой организации» [Митрофанова 2013: 11-12].

В приведенных дефинициях акцент делается на то, что кадровый риск для организации представляет угрозу, опасность, приносит ущерб, вызывает неблагоприятные события, снижает ожидаемый эффект и т.д. То есть, не используется вариант рассмотрения риска как некоторой возможности, которая может иметь и позитивные последствия. Именно такой подход правомерно применять при трактовке кадровых рисков в управлении персоналом государственной гражданской службы.

Вместе с тем Н.В. Капустина ограничивает угрозы кадровых рисков только областью финансово-хозяйственной деятельности предприятия. Очевидно, недостаточно и связывать кадровые риски только с принятием и реализацией кадровых решений, как это делает А.Л. Слободской.

Уточнение В.К. Потемкина и Г.К. Копейкина к основному определению, касающееся опосредования персоналом только экономических отношений в организации, сужает спектр организационных отношений, а выделение в качестве важнейших кадровых рисков утрату конфиденциальной информации и коммерческие риски априори ограничивает их многообразие. Надо полагать, что не любое действие члена коллектива может привести к отклонению от намеченных целей или снижению ожидаемого эффекта от запланированного, как утверждается в определении И.И. Цветковой, а только способствовать реализации риска.

Риск – не ситуация, отражающая меру реальности нежелательного развития событий, как считает А.Е. Митрофанова, а вероятность неблагоприятного события. Неэффективность управления персоналом и действие (бездействие) персонала не являются причинами объективно существующей неопределенности, поскольку они вполне диагностируемы и контролируемы – иначе управление кадровыми рисками не имело бы смысла. Другое дело – внешняя среда организации любого типа, преподносящая постоянные «сюрпризы» для акторов экономической, политической, социокультурной и в целом общественной жизни.

Что касается трактовок кадрового риска в государственной службе и органах государственной власти, то, например, С.В. Духновский полагает, что «это возможная опасность государственного гражданского служащего для организации, обусловленная его индивидуально-психологическими (глу- бинно-психологическими) особенностями личности» [Духновский 2018: 149]. Помимо того что автор оперирует термином «организация», распространяя свое определение на все типы организаций, игнорируя то, что государственные гражданские служащие трудятся только в органах государственной власти, имеющих ярко выраженную специфику, выделение в качестве причин кадровых рисков лишь индивидуально-психологические особенности личности гражданского служащего является недостаточным. Хотя в дальнейших пояснениях к своему определению он связывает проявление кадровых рисков с рассогласованием между общей стратегией управления организацией, социально-кадровой политикой и их субъективной оценкой сотрудниками, тем не менее он уточняет, что оценки сотрудников обусловлены «регулятивными, индивидуально-типологическими и профессионально-психологическими особенностями надежности государственных гражданских и муниципальных служащих» [Духновский 2018: 149].

А.Ю. Долинин использует в своих работах следующее определение: «Под кадровыми рисками учреждений и органов УИС следует понимать вероятность снижения эффективности уголовно-исполнительной практики, обусловленную неполной реализацией служебного потенциала сотрудников и их неправомерным служебным поведением вследствие нерационального использования кадрового потенциала ФСИН России» [Долинин 2017: 57]. Здесь нерациональное использование кадрового потенциала ФСИН России рассматривается как первоисточник кадровых рисков органов и учреждений УИС, и, по сути дела, ответственность за их реализацию переносится на систему более высокого порядка. Вместе с тем словосочетание «неправомерное служебное поведение сотрудников» как причина кадровых рисков может быть использовано в определении кадровых рисков всех видов государственной службы и ветвей государственной власти.

В качестве лишь «проблем неэффективного использования человеческих ресурсов (кадровых рисков в управлении персоналом)» позиционируют кадровые риски О.Ю. Калмыкова и ее соавторы [Калмыкова и др. 2017].

С учетом вышеизложенного предлагаем следующее определение: кадровый риск в управлении персоналом государственной гражданской службы – это вероятность неблагоприятного события, связанного с решениями, действием (бездействием), неправомерным поведением должностных лиц, персонала, влиянием внешней среды и представляющего угрозу негативного воздействия на обеспечение государственными гражданскими служащими исполнения полномочий органа государственной власти по организации и регулированию общественных отношений, решению задач по реализации интересов личности, государства и общества.

При исследовании кадровых рисков в управлении персоналом государственной гражданской службы необходимо учитывать следующий важный аспект. В общую численность занятых в государственных органах Росстат включает следующие категории персонала1:

• 1)    государственные должности;

• 2)    должности государственной гражданской службы;

• 3)    должности иного вида федеральной государственной службы (сотрудники, имеющие специальные звания);

• 4)    другой персонал (работники, обеспечивающие деятельность гражданских служащих, а также персонал по охране и обслуживанию зданий).

Лица, занимающие государственные должности, государственными служа- щими не являются, их деятельность регулируется Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, указами Президента РФ. Государственные должности не относятся к должностям государственной службы, а лица, их замещающие, непосредственно исполняют полномочия органов государственной власти.

Персонал государственной гражданской службы – это совокупность лиц, занимающих должности государственной гражданской службы, имеющих особый социально-правовой статус и обеспечивающих исполнение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также лиц, замещающих государственные должности в этих органах. Деятельность этой категории персонала строго регламентирована ввиду высокой ее значимости, законодательно закреплены права, обязанности, особые гарантии, запреты и ограничения.

Лица, занимающие должности иного вида федеральной государственной службы, не являются гражданскими служащими: их деятельность регулируется специальными законами о соответствующем виде государственной службы (правоохранительной, противопожарной, гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций и т.д.).

Кадры четвертой категории не являются государственными служащими, их деятельность регулируется Трудовым кодексом РФ, а организация труда прописана в специальных нормативных правовых актах органа государственной власти. Их социально-правовой статус не предполагает специальных гарантий, запретов и ограничений, как в случае с государственной службой.

Лица, замещающие государственные должности, несмотря на свою малочисленность, выступают в качестве субъектов управления как органов государственной власти, так и управления персоналом, оказывая непосредственное воздействие на поведение и деятельность гражданских служащих и других категорий персонала. Именно на них лежит ответственность за создание условий, способствующих или, напротив, препятствующих реализации кадровых рисков в органе государственной власти. Более того, кадровые решения, действие или бездействие, неправомерное поведение и в целом отношение к персоналу этих лиц напрямую выступают источниками кадровых рисков.

Поэтому некорректно связывать кадровые риски в управлении персоналом гражданской службы только с неправомерным поведением гражданских служащих – в их реализации активно участвуют (или, напротив, бездействуют) также руководители органов государственной власти как на государственных должностях, так и должностях государственной гражданской службы и другие категории персонала.

Традиционно риски, в частности коррупционные, в сфере государственного управления связываются только с государственными служащими, тогда как в их реализации могут участвовать и иные должностные лица. Очевидно, не случайно в 2016 г. из выявленных прокурорами 2,5 тыс. нарушений антикоррупционного законодательства, связанных с неурегулированием конфликта интересов, 728 лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, в т.ч. 56 государственных, муниципальных служащих и иных должностных лиц уволены в связи с утратой доверия. В этом же году за нарушения, связанные с неуре-гулированием конфликта интересов, по представлениям прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечены служащие федерального уровня (25%), служащие уровня субъекта РФ (6%), служащие муниципального уровня

(35%), иные должностные лица (34%)1. То есть, в этих нарушениях, помимо государственных служащих, задействована значительная доля и иных должностных лиц, под которыми Генеральной прокуратурой РФ в рамках применения ст. 19.28 КоАП РФ понимаются лица, «временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. В эту категорию входят также лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации»2.

Добавим к вышеизложенному, что численность работников, замещавших должности гражданской службы в федеральных государственных органах, на конец декабря 2017 г. составила 38,3 тыс. чел., или 77,0% общей численности работников этих органов3. В государственных органах РФ на региональном уровне (в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов РФ) в 2017 г. замещали должности государственной гражданской службы 696,7 тыс. чел., или 42,2% общей численности работников, занятых в этих органах4.

Однако выбор кадровых рисков в управлении персоналом гражданской службы в качестве предмета исследования представляет научный и практический интерес, во-первых, вследствие высокой значимости этой категории персонала в обеспечении исполнения полномочий органов государственной власти. Именно гражданские служащие выполняют незаменимую роль и имеют преимущества перед лицами, занимающими государственные должности, при подготовке, принятии и исполнении государственных решений, поскольку обладают детальными «техническими знаниями, специализируются по конкретным сферам жизнедеятельности общества, регулярно проходят через систему обучения и оценки профессиональных качеств, осуществляют свою деятельность более длительный период, не тратят времени на избирательные кампании и т.д.» [Граждан 2007: 87-88].

Во-вторых, у государственных гражданских служащих низок уровень неопределенности в деятельности, поскольку вследствие строгой ее регламентации они точно знают:

• а)    каким должно быть их служебное поведение, т.к. оно имеет ограниченный набор альтернатив действий в ситуациях риска в отличие, например, от наемных работников организаций коммерческого сектора;

• б)    какие санкции последуют за неправомерные рисковые действия, нарушающие законодательные нормы об обязанностях, запретах и ограничениях.

Об этом свидетельствуют результаты экспертного опроса, проведенного сотрудниками РАНХиГС с ноября 2016 по февраль 2017 г. Эксперты считают, что в своей деятельности гражданские служащие при выполнении должностных обязанностей руководствуются преимущественно должностными регламентами (50,7% выбора экспертов), указаниями непосредственного руководителя и частично – должностными регламентами (68,6%) и интересами своего государственного органа (30,7%). Это, казалось бы, должно обусловить исключение любых неправомерных действий государственных гражданских служащих. Однако, по мнению экспертов, хотя и в меньшей степени, они также руководствуются собственными представлениями о том, что следует выполнять, а что – нет (21,4%), личной ответственностью за порученное дело (17,1%), сугубо личными интересами (13,6%), следуют только указаниям непосредственного руководителя (12,9%). При этом эксперты указывают на преобладание низкой (19%) и средней (57,7%) степени выраженности уважения к законам, низкой (47%) и средней (43,7%) степени выраженности чувства служения государству и обществу, низкой (57%) и средней (33,8%) степени выраженности бескорыстия и почти такого же порядка степени выраженности ответственности за дело, справедливости, честности и принципиальности [Магомедов 2017: 24, 29]. В совокупности данные экспертного опроса показывают, что регламентированность деятельности гражданских служащих не исключает оснований для реализации кадровых рисков. Классификация и выявление причин (факторов и условий) кадровых рисков в управлении персоналом государственных гражданских служащих, а также принятие и реализация адекватных мер реагирования позволят их минимизировать.

В-третьих, публично-властный характер деятельности государственных гражданских служащих делает их объектом пристального внимания со стороны общественности, СМИ, правозащитных организаций и т.д. Это приводит к тому, что по поведению гражданских служащих население оценивает эффективность деятельности как органов государственной власти, так и государственного управления в целом. Между тем, согласно результатам социологического опроса, проведенного сотрудниками РАНХиГС с октября 2016 по март 2017 г., авторитет государственных служащих оценили как высокий лишь 6,7% респондентов, как средний – 45,3%, как низкий – 44,6%, затруднились ответить – 3,4%. В качестве причин этого 34,7% опрошенных отметили слабую профессиональную подготовку; 40,4% – низкие нравственные качества; 27,1% – низкий уровень гражданственности; 30,6% – пренебрежение к законам; 65,9% – коррумпированность, взяточничество; 47,1% – бюрократизм, 16,1% – низкий авторитет государства в целом; 50,7% – оторванность от интересов граждан [Магомедов 2017: 12]1.

Поэтому проблема кадровых рисков в управлении персоналом государственной гражданской службы является актуальной и требует научного исследования.

Необходимо подчеркнуть и тот факт, что коррупционные риски следует позиционировать как вид кадровых рисков, потому что как понятие и явление кадровые риски шире, чем коррупционные риски, поскольку последние – «это заложенные в системе государственного и муниципального управления возможности для действия/бездействия должностных лиц с целью незаконного извлечения материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий и наносящие ущерб государственным и общественным интересам» [Дементьева 2012: 77].

Помимо конфликта интересов и коррупции, в структуру кадровых рисков входят риски непрофессионализма, низкого качества труда, нарушений слу- жебной дисциплины, халатности, безответственности, демотивации, дезадаптации, профессионального «выгорания» и т.д., которые не связаны с извлечением выгоды.

Однако игнорирование многообразия этих видов кадровых рисков приводит к тому, что они с большой степенью вероятности могут трансформироваться в коррупционные риски.

Этот процесс идентичен развитию системного внутреннего кризиса в государственных учреждениях, описанного С.В. Любичанковским, когда сотрудник вначале халатно, незаинтересованно относится к выполнению своих обязанностей, затем злоупотребляет своим служебным положением и, наконец, входит в устойчивое неформальное объединение с другими сотрудниками с целью охраны, защиты и расширения своих возможностей по удовлетворению личных потребностей за счет государственных интересов [Любичанковский 2008: 57].

Помимо того что кадровые риски представляют угрозу для выполнения государственными гражданскими служащими и органами государственной власти своего предназначения в государственном управлении, если не управлять ими, они достигают высокой степени опасности для реализации интересов личности, государства и общества.