Кассовое обслуживание исполнения местных бюджетов федеральным казначейством

Исполнение местного бюджета является центральной стадией бюджетного процесса, осуществляемого органами местного самоуправления. Именно в рамках этой стадии претворяется в жизнь предназначение местного бюджета, его сущность, обеспечивается решение вопросов местного значения.

В условиях завершения так называемого переходного периода повышение качества финансовой деятельности муниципальных образований, обеспечение эффективности и результативности использования бюджетных средств, поиск наиболее оптимальных форм управления финансовыми ресурсами приобретают особую актуальность, что, в свою очередь, требует должной оценки и обоснования каждого элемента указанных процессов. Рассматривая исполнение местного бюджета с функциональной точки зрения, т.е. как совокупность полномочий, которыми наделяются те или иные его участники, считаем необходимым особое внимание уделить кассовым полномочиям как одному из наиболее неоднозначных и спорных вопросов исполнения местных бюджетов.

Привлечение к исполнению местного бюджета органа государственной власти было неоднозначно воспринято учеными и практиками. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть вопросы кассового обслуживания местных бюджетов с учетом накопленного органами Федерального казначейства опыта, что позволит оценить, насколько правильным было такое решение.

Под кассовыми операциями по исполнению местного бюджета следует понимать операции с денежными средствами, которые обеспечивают их движение в наличной и безналичной форме, опосредуют исполнение бюджета и включают в себя операции по зачислению денежных средств на единый счет бюджета (кассовые поступления), а также списание средств с единого счета бюджета (кассовые выплаты).

Кассовое обслуживание исполнения местных бюджетов осуществляется Федеральным казначейством (ст. 215.1 БК РФ). На первый взгляд приведенное условие противоречит правовой природе местного бюджета и сущности местного самоуправления.

Местный бюджет как форма муниципальных финансов имеет публичный характер, то есть предполагает повышенное внимание государства к правовому регулированию вопросов местных бюджетов. Упоминаемый выше принцип самостоятельности бюджетов недопустимо рассматривать в отрыве от принципа единства бюджетной системы, который, не отрицая, а, наоборот, подчеркивая самостоятельность каждого отдельного бюджета, отражает единство понятия "публичные финансы" и требует единых основ сосуществования бюджетов, единства организации и функционирования бюджетной системы.

Федеральное казначейство, осуществляя кассовое исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы, обеспечивает единство техники, механизма существования бюджетной системы России, а также повышает уровень бюджетной транспарентности, что позволяет оценить качественное и количественное состояние бюджетной системы, оперативно отреагировать и устранить малейшие диспропорции в состоянии публичных финансов страны, а значит, своевременно оказать муниципальному образованию объективно необходимую финансовую помощь.

"В условиях федеративного государства, в котором бюджеты соответствующих уровней, будучи самостоятельными, составляют единую бюджетную систему, особое значение приобретают вопросы координации деятельности органов публичной власти, вовлеченных в бюджетный процесс, и взаимодействие между ними" [14]. Федеральное казначейство, "обладая нынешним массивом информации, накопленных знаний и опыта, а также бесценными по своим возможностям техническими и кадровыми ресурсами", способно "обеспечить единое информационное пространство финансовой деятельности публично-правовых образований, незаменимое при управлении общественными финансами" [1].

Кроме того, нельзя забывать и о другой стороне. Распределение доходов "может существовать только на уровнях федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации". Соответственно, в рамках обеспечения кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство берет техническую сторону данного процесса на себя. Естественно, "такой порядок является оптимальным как с точки зрения учета, так и с точки зрения налогоплательщика, которому не требуется по одному налоговому обязательству составлять несколько платежных документов на перечисление долей в бюджеты разных уровней" [10].

Введение обязательного кассового обслуживания исполнения местных бюджетов Федеральным казначейством позволило урегулировать еще один сложный вопрос - вопрос исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства местного бюджета. Исполнение указанной группы судебных актов объективно требует особого механизма, обеспечивающего не только рациональное, законное и эффективное использование бюджетных средств, но и гарантирующего наиважнейшую ценность современного государства - признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. С одной стороны, необоснованная, неправомерная выплата в пользу того или иного взыскателя может привести к нарушению баланса доходов и расходов бюджета. С другой стороны, необоснованное, неправомерное уклонение от выполнения законного требования по выплате бюджетных средств приводит к существенному ущемлению гражданских прав и интересов, что, в свою очередь, нарушает баланс в системе "гражданское общество - правовое государство".

С учетом вышесказанного считаем не совсем верным утверждение, что положения ст. 215.1 БК РФ в части возложения полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы ущемляют право соответствующих субъектов на распоряжение бюджетными средствами [8] или лишают соответствующих субъектов правомочия пользования бюджетными средствами [5]. Поскольку Федеральное казначейство по общему правилу выступает "в качестве "кассира" от имени собственника (публично-правового образования)" [9], все кассовые операции осуществляются им от имени и по поручению финансовых органов, администраторов поступлений в бюджет, администраторов источников финансирования дефицита бюджета или получателей средств соответствующего бюджета. Основной смысл, конечная цель деятельности Федерального казначейства состоят не в лишении или ограничении местного самоуправления в тех или иных правах, а в повышении качества их бюджетной деятельности и оптимизации функционирования всей бюджетной системы страны. Принятие государством на себя обязательств по обеспечению кассового обслуживания исполнения местного бюджета является, на наш взгляд, дополнительной гарантией обеспечения прав и интересов населения посредством повышения качества исполнения местного бюджета, обеспечения максимальной прозрачности движения бюджетных средств и в конечном счете усиления контроля за исполнением органами местного самоуправления своих финансовых обязательств.

Обращаясь к практике реализации органами Федерального казначейства полномочий по кассовому обслуживанию местных бюджетов, следует выделить два типа организации кассового обслуживания:

• -    "чистое" кассовое обслуживание;

• -    кассовое обслуживание, сопряженное с функциями по исполнению местного бюджета.

В рамках "чистого" кассового обслуживания органы Федерального казначейства являются носителем полномочий по осуществлению и учету кассовых операций по исполнению местного бюджета. Перечень таких полномочий прямо устанавливается бюджетным законодательством РФ и не зависит от воли и желания органов местного самоуправления или Федерального казначейства.

При кассовом обслуживании, сопряженном с функциями по исполнению местного бюджета, органы Федерального казначейства могут быть наделены и иными функциями, связанными непосредственно с распорядительными, управленческими действиями по исполнению местного бюджета. В соответствии со ст. 168 БК РФ органам Федерального казначейства могут быть переданы только те полномочия, которые за ними закреплены в отношении исполнения федерального бюджета. Важно, что передача таких функций возможна только по инициативе муниципального образования. Она оформляется соглашением об осуществлении органами Федерального казначейства отдельных функций по исполнению местного бюджета. Такое соглашение заключается между соответствующим органом казначейства и местной администрацией муниципального образования. Подобная форма передачи полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти неоднократно становилась предметом критики, в том числе по причине отсутствия регламентации подобных отношений в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Кассовое обслуживание с открытием лицевого счета финансовому органу муниципального образования и наделением органа кассового обслуживания отдельными полномочиями в отличие от предыдущего варианта увеличивает число полномочий органа Федерального казначейства за счет передачи ему части полномочий финансового органа муниципального образования, в частности полномочий по санкционированию кассового расхода.

Кассовое обслуживание с открытием лицевых счетов главным распорядителям бюджетных средств, распорядителям и получателям бюджетных средств, главным администраторам и администраторам источников финансирования дефицита бюджета - вариант, который реализуется органом казначейства не только с открытием лицевых счетов указанным участникам муниципального бюджетного процесса, но и с доведением до них предельных объемов финансирования для осуществления операций по расходам местного бюджета, бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования, бюджетных ассигнований для осуществления операций с источниками финансирования дефицита местного бюджета. Как и в предыдущем случае, порядок осуществления указанных полномочий регламентируется Соглашением между органом Федерального казначейства и местной администрацией.

Выбор варианта кассового обслуживания производится местной администрацией муниципального образования, по инициативе которой он может быть в последующем изменен. Немаловажное значение при осуществлении муниципальным образованием такого выбора имеют технические возможности как финансового органа, так и органа Федерального казначейства [11].

Таким образом численность муниципальных образований, доверивших Федеральному казначейству исполнение своего бюджета (полностью или в части), превышает количество тех, кто отказался от подобной передачи полномочий по исполнению бюджета (54% - 13 065 муниципальных образований против 46% - 11 067 муниципальных образований). То есть численность первых неуклонно растет.

Практика – это единственный способ проверки правильности того или иного принимаемого решения. Наделение Федерального казначейства полномочиями по кассовому обслуживанию исполнения местных бюджетов повлекло за собой множественные обсуждения и споры о необходимости, целесообразности и соответствии такого решения принципам, заложенным в основу местного самоуправления. Практика кассового обслуживания исполнения местных бюджетов Федеральным казначейством дала исчерпывающие ответы: единство механизма кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы, с одной стороны, существенно повышает качество функционирования публичных финансов государства в целом, с другой стороны, гарантирует в пределах существующих возможностей исполнение муниципальным образованием принятых на себя обязательств, реализацию своего предназначения. Самым важным показателем качества и эффективности кассового исполнения местных бюджетов Федеральным казначейством является выбор самих муниципальных образований, которые все больше вовлекают его органы в процесс исполнения местных бюджетов.

Таким образом, опыт внедрения кассового обслуживания исполнения бюджетов муниципальных образований действительно доказал со всей очевидностью, что решение о переходе с кассового обслуживания этих бюджетов Банком России и кредитными организациями на кассовое обслуживание исполнения их Федеральным казначейством оказалось своевременным и правильным [9].