Казанская полиция в период становления Министерства внутренних дел в первой половине XIX века

Приближение юбилейной даты – 300-летия российской полиции – привлекло особое внимание к предшествующему опыту функционирования органов внутренних дел.

Термином «полиция» в XIX в. была обозначена вся совокупность политических, хозяйственных и административных дел внутри государства. Именно отсюда идет традиция включения полиции в состав Министерства внутренних дел. Многофункциональность полицейской деятельности, в том числе на уровне губерний, требует дальнейшего изучения.

Хронологические рамки исследования ограничиваются первой половиной XIX в., так как именно в этот период в России происходило становление системы Министерства внутренних дел, определились основные направления деятельности полицейских органов, как в центре, так и в губерниях.

Обзор литературы

В российской историко-правовой науке деятельности дореволюционных полицейских учреждений царской России уделялось определенное внимание. Начало изучения истории полиции как государственного института относится ко второй половине XIX в. Первые работы по истории полиции Российской империи советских исследователей появились только в 1960-е гг. [1]. Более активное изучение истории российской полиции начинается с 1990-х гг. Современный этап, благодаря доступности архивных материалов, дает новую картину деятельности полицейских органов, которая существенно отличается от советской историографии. Сегодня вырабатываются новые подходы к исследованию деятельности государственных органов власти [2]. С одной стороны, это связано с отсутствием обязательной идеологической системы, с другой – полиция понимается как необходимый институт развития страны.

Важным новшеством в историографии полиции стало изучение истории правоохранительных органов на местах. Появляются работы, посвященные развитию полиции в Якутии, Пензенской, Курской и других губерниях. Исследований же по истории полиции Казанской губернии недостаточно, они в основном представлены в статьях [3] и исторических очерках, посвященных юбилеям отдельных подразделений органов внутренних дел Татарстана [4,5,6].

Материалы и методы

Были изучены источники из Полного собрания законов Российской империи1 и документы Российского государственного исторического архива, Национального архива Республики Татарстан (фонд канцелярии казанского губернатора), которые касаются аппарата казанской полиции, его деятельности, кадрового и материального обеспечения.

Исследование основано на методологических принципах объективности, историзма, научности, системности. Из методов исторических исследований применялись общие: историко-генетический, историко-сравнительный, а также специальные: источниковедческие методы проверки достоверности и репрезентативности источников.

Анализ комплекса архивных источников позволяет проследить процесс развития казанской полиции в условиях министерского реформирования, определить сферы взаимодействия местной полиции с центральными органами власти, выявить основные проблемы, которые были характерны для развития губернской полиции Казани.

Результаты исследования

В 1802 году было образовано восемь министерств: внутренних дел, военно-сухопутных дел, иностранных дел, министерства юстиции, просвещения, коммерции и военно-морских дел. В министерствах был введен принцип единоначалия, персональной ответственности. Министр внутренних дел был обязан руководить полицией, выполнявшей множество функций государственного управления.

Заботы МВД об улучшении материального обеспечения полиции были ограничены финансовыми возможностями государства. После войны 1812 г. выделение средств на полицию и на повышение окладов полицейских осуществлялось тяжело и медленно, переписка с министерством финансов содержит огромное количество документов.

Штат казанской губернской полиции теперь утверждался в МВД. Поэтому (в отличие от последней четверти XVIII века) попытки губернатора изменить штатную численность полиции, минуя Министерство внутренних дел, успеха не имели. Штаты формировались с учетом социально-экономических, демографических и финансовых возможностей губерний. Император Александр I по предложению министра В.П. Кочубея 10.03.1803 г.

утвердил руководящий штат полиции Казани численностью 10 человек, полицмейстеру было назначено годовое жалованье в 600 рублей, трем частным приставам – по 300 рублей в год, по 200 рублей – шести квартальным надзирателям. Для рядовой полицейской службы привлекалась военная команда из 12 солдат – драгун, их общее жалованье, выделяемое из бюджета города, составляло 117 рублей в год.

Расходы на полицию должны были назначаться из городских доходов каждый год согласно отчетам губернатора, городской думы и полицмейстера1. Комендант города, ответственный за работу полиции Казани, обязан был предоставлять сведения о состоянии вверенной ему части и происшествиях. Полицмейстер, в свою очередь, должен был предоставлять коменданту сведения о работе полиции каждые две недели.

14 мая 1804 года от губернатора Б.А. Мансурова в МВД поступило «Представление о дополнении штата полиции»2. Губернатор указывал, что в городе постоянно проживают более 32 тысяч жителей, в летнее время – еще до 25 тысяч приезжих. Требовалось усилить полицию за счет назначения помощников квартальных надзирателей и брандмейстера (главного по пожарной части). Для содержания полиции предлагалось по примеру г. Санкт-Петербурга ввести городской налог на всех жителей, что и было сделано в 1808 г.

Казанским губернатором в 1815 г. стал И.А. Толстой, который сообщал в МВД, что Казани уже больше 56 тысяч жителей, а штат полиции – 10 человек. Он предлагал разделить город не на три, а на пять полицейских частей и 10 кварталов, усилить в нем брандмейстерскую службу3. Но предложения губернатора в МВД не поддержали, штат и финансирование казанской полиции не изменились.

Следующий казанский губернатор П.А. Нилов, крайне недовольный отсутствием у полицейских Казани единой форменной одежды и недостатком освещения в городе своими единоличными решениями увеличил численность полиции до 350 человек, поднял городской налог на содержание полиции почти в два раза, кроме этого, приказал собрать с горожан 15 тыс. руб. для освещения улиц. Казанские дворяне направили жалобы на эти действия и добились у императора отставки губернатора.

Губернатор В.Ю. Соймонов в 1824 г. подготовил для МВД проект улучшения казанской полиции, на основе которого 26 октября 1825 года Александр I издал указ, согласно которому Казань была разделена на пять «полицейских частей». Первая часть

На уровне города и пяти «частей» полицией стали управлять 33 чиновника, всего новый штат полиции в городе составил 456 человек. Жалованье полицмейстера увеличилось в два раза, до 1200 рублей в год, у частных приставов годовое жалованье возросло с 300 до 800 рублей, у квартальных надзирателей – с 200 до 500 руб. Благодаря усилиям сразу нескольких казанских губернаторов, при поддержке МВД, штат полиции был существенно увеличен и получил достойное материальное обеспечение.

В годы правления Николая I продолжается реформирование полиции, направленное на улучшение ее кадрового и материального обеспечения. В проектах того времени выражалось стремление к сосредоточению деятельности полиции на ее прямых обязанностях и отделению от нее судебной и хозяйственной части или хотя бы некоторое их разграничение.

В 1827 г. появляется законодательный акт – «Устав о пенсиях и единовременных пособиях», согласно которому чины полиции впервые смогли получать пенсии трех видов: по болезни, за выслугу лет, по случаю потери кормильца.

Особое место власти уделяли внешнему виду полицейских чиновников. Презентабельную внешность должны иметь не только чиновные служащие, но и низшие служители полиции. Об этом постоянно заботилось высшее начальство. Чинам полиции присвоили погоны с коваными звездочками, ввели нарядную, хотя и недостаточно практичную форму – длинные шинели, кожаные каски с острием вверху, белые ремни через всю грудь. Мундир не просто отображал принадлежность к органам государственной власти, но и указывал на государственную принадлежность. Внешний вид полицейских чинов визуально выделял их, придавал дополнительный вес в глазах общественности.

Несмотря на проводимые реформы, полицейская деятельность в губернии оставляла желать лучшего. В 1837 году в МВД из Казанской губернии поступили жалобы на неэффективную работу полицейских чинов. Полицейский надзор находился в плачевном состоянии, замедлялось действие полицейских органов в результате возложенных на них функций, не связанных с их прямой деятельностью (например, пожарных и санитарных функций); средств, выделяемых на полицию, не хватало; полицейское жалованье не являлось стимулом к серьезной работе.

Местная губернская администрация была обеспокоена состоянием полицейских органов, о чем неоднократно сообщала в Министерство внутренних дел. Проблемы кадрового и материального обеспечения полицейских органов касались не только Казанской губернии. Практическая необходимость требовала частных изменений в числе штатных чинов. Это послужило основой для закона о полиции от 3 июня 1837 г.1 В составе губернской полиции была выделена сельская полиция в уездах, которая делилась на «полицейские станы» во главе со становыми приставами, с подчинением им «сотских» и «десятских» из местного крестьянского населения. В населенных пунктах со статусом «посад» и в малых городах были введены должности «пятисот-ских» и «тысяцких», которые назначались из отставных армейских нижних чинов и заведовали делами местной полиции под надзором станового пристава.

Реформы полиции коснулись и административного деления. В 1840 г. Казань состояла из пяти полицейских частей, во главе которых стояли частные приставы. Часть делилась на кварталы, возглавляемые квартальными надзирателями. Проблема комплектования штатов полиции в целом так и оставалась нерешенной и требовала определенных организационных изменений. 18 декабря 1845 г. по положению Комитета Министров «Об определении в Казанскую городскую полицию помощника полицмейстера и трех следственных приставов» в Казани учреждалась должность помощника полицмейстера в 8 классе (по Табели о рангах) с жалованием 300 рублей серебром в год, трех следственных приставов в 9 классе с жалованием по 200 рублей в год серебром2.

Функции полицейского аппарата не были четко сформулированы, они были настолько многочисленны, что точное их исполнение было практически невозможным.

Николай I стремился к сосредоточению полиции на ее прямых обязанностях и отделении от нее хозяйственной части, но проекты, предложенные в 1826 года в комитете при МВД, так и остались на бумаге. Для правительства было затратно выделять средства на создание новых ведомств, отдельных от полиции. Объединение прямых полицейских обязанностей с хозяйственными и судебными функциями позволяло существенно экономить на содержании местных органов управления. Полиция самостоятельно определяла меры наказания за малозначительные преступления: за хождение по улице в позднее время, за пьянство, за отсутствие паспорта…

До конца XIX века штат полиции Казани состоял, главным образом, из русскоязычных жителей Казанской губернии. Одним из первых татар, работавших в полиции Казани, был Шаги-ахмет Мухаметович Алкин, начавший свою деятельность с должности писца губернской канцелярии, он был помощником пристава, а в 1833 году был назначен частным приставом во вторую полицейскую часть. На своем посту Ш.М. Алкин развил бурную деятельность, не раз участвовал в задержании опасных преступников. За раскрытие целой серии грабежей в центре города был награжден в 1835 году золотыми часами с цепочкой. Была в Ш.М. Алкине еще одна черта, внушавшая уважение: он не брал взяток! [8, с.87-89]

20 августа 1836 года в Казани побывал император Николай I, следовавший по Волге на пароходе. За несколько недель до этого вся полиция города была поставлена «на ноги». Казань привели в подобающий этому случаю вид. Из города удалили нищих и других сомнительных лиц. Среди наиболее отличившихся чиновников императору был представлен и пристав Шаги-ахмет Алкин, охарактеризованный губернатором как «гроза разбойников и поджигателей». В том же году его назначают частным приставом первой полицейской части в центре Казани, где он прослужил до 1846 года. Имел награды (ордена Святой Анны 2-й и 3-й степеней) и благодарности, как от Казанского губернатора, так и от МВД и лично от императора Николая I. В 1846 году за добросовестную службу и доблесть коллежского советника Шаги-Ахмета ибн Мухамета, а «по российскому переводу» Алексея Михайловича Алкина назначили помощником полицмейстера Казани. Ни один некрещеный татарин не достигал столь высокого положения на административной лестнице в полиции того времени.

Преступники в окрестностях Казани, разбойничьи шайки на речных и сухопутных путях нагло обирали путников. Особый ужас своей жестоко- стью наводили на жителей банды под предводительством Быкова и Чайкина. Пришлось приложить немало сил и стараний, прежде чем удалось их поймать. «В 1847 г. в Казани были казнены знаменитые разбойники Быков и Чайкин, долго не дававшие ни проходу, ни проезду в Казанской губернии. Много эти разбойники погубили народу: один 105 человек, другой – 90. Быкову было присуждено 12 тысяч ударов палками, а Чайкину – 9 тысяч, но они умерли, не выдержав и половины назначенного наказания. Их скелеты были потом выставлены для обозрения в анатомическом музее Казанского императорского университета» [9].

23 июня 1853 года Николаем I было утверждено положение Комитета министров «Об устройстве в городах полицейских команд». Согласно этому положению количество полицейских на каждом участке города должно было строго соответствовать численности населения. Поэтому городские полицейские команды формировались из бывших нижних чинов военного ведомства с таким расчетом, чтобы на две тысячи жителей приходилось пять полицейских служителей и на пять тысяч жителей – один унтер-офицер и девять полицейских служителей. Денежное содержание им было определено в соответствии с порядком содержания нижних воинских чинов.

Однако эти решения не смогли устранить проблем комплектования полицейских органов. Привлечение на службу низших военных чинов негативно сказывалось на работе полиции, нехватка опытных полицейских кадров заставляла комплектовать дополнительные отряды казачьих войск, что вело к лишним затратам на их содержание.

Хозяйственные функции полиции в первой половине XIX в. были довольно широкими. Полиция контролировала в городе соблюдение норм благоустройства и санитарных правил, медицинское обслуживание, работу органов общественного призрения, осуществляла противопожарную деятельность.

Создание МВД дало новый импульс развитию в стране службы пожарной охраны, которая в тот период была подведомственна полиции. В некоторых губернских городах губернаторы отменили пожарную повинность населения. Обязанности по пожаротушению возлагались на полицию и солдат местного гарнизона, полиции передавалась техника для тушения пожаров, были подготовлены специально обученные люди. Для Казани данный вопрос был особенно актуальным, т. к. город часто горел.

В указе от 10 января 1819 г. об устройстве полиции в губернских городах было отмечено неудовлетворительное состояние пожарных частей. В этом указе содержались требования определить число кварталов и частей в каждом городе, определить для каждой части количество пожарных орудий, обозов, лошадей, чтобы в каждой части города был свой дом с нужными припасами для пожарных принадлежностей. И обязательно при полиции должен быть брандмейстер и при нем два ученика1

В 1832 г. был принят законодательный акт «Свод устава пожарного». Он имел ряд чрезвычайно важных положений: пожарная часть входила в состав городской полиции; устройство пожарной части стало дифференцированным, разные требования предъявлялись к пожарной охране в столичных, губернских и уездных городах; были сформулированы требования мер предосторожности при пожарах; на полицию были возложены обязанности по расследованию причин пожаров [10, с.40].

Таким образом, мы видим, что полицейская деятельность охватывала практически все сферы общественной жизни и не претерпевала серьезных изменений с момента создания полиции (кроме изъятия функций политического сыска после создания III отделения Собственной его императорского величества канцелярии).

Обсуждение и заключения

Анализ нормативно-правовых актов и архивных делопроизводственных источников позволил проследить процесс развития казанской полиции после создания Министерства внутренних дел в 1802 г., в первой половине XIX в., выявить основные проблемы, которые были характерны для развития полиции в губерниях страны.

Круг полицейских обязанностей оставался очень широким и не вполне определенным. Наделение полиции большим объемом административно-хозяйственных функций было связано со слабостью органов местного самоуправления. В свою очередь, столь широкие полномочия полиции негативно отражались на ее работе в целом, понижая эффективность ее правоохранительной деятельности.

Проблемы кадрового обеспечения полиции, начиная с момента ее создания, относились к числу самых важных и наиболее трудно разрешимых. Средств, выделяемых на содержание полиции, не хватало для привлечения в ее ряды достаточного числа лиц, наделенных качествами, отвечающими высоким требованиям. Материальное содержание чинов полиции, несмотря на прибавление им жалованья, мало соответствовало нормальному жизненному уровню.

Введение социальных льгот, гарантий, пенсионное обеспечение гражданских служащих полиции было юридически оформлено только после создания Министерства внутренних дел. До этого перио- да регулирование социальной защиты полицейских шло по нормам военного ведомства, т.к. большинство полицейских были переведены из армии.

Следует выделить: недостаток в полиции квалифицированных чиновников, принудительный порядок назначения на службу, отсутствие должно- го поощрения гражданской службы, нежелание чиновников переезжать в другую местность к новому месту службы.

Результаты полицейских реформ первой половины XIX века оказались не вполне соответствующими ожиданиям правительства.