Киргизия в Евразийском экономическом союзе: предпосылки, первые результаты и перспективы

Вступление Договора о создании ЕАЭС в силу повлекло за собою одновременное упразднение предшествовавшего ему регионального экономического объединения – Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС), участником которого была и Киргизия, а также Таможеннего союза ЕврАзЭС, объединявшего Белоруссию, Казахстан и Россию. Последний существенно отличался от ЕврАзЭС своим практическим финансовым и экономическим наполнением. Киргизия не являлась членом Таможенного союза, хотя намерение о присоединении к нему неоднократно выражала в прежние годы. Обращения Бишкека по данному вопросу не находили должного отклика у российского руководства из-за объективной неготовности Киргизии к интегрированию в Таможенный союз, а также общей атмосферы недоверия к ней, сложившейся вследствии хронического неисполнения прежде достигнутых в двухсторонних отношениях договоренностей. Полагаем необходимым отметить в этой связи и то, что заинтересованность руководства Киргизии в скорейшем интегрировании страны в Таможенный союз на всем этапе его существования, по нашему мнению, имела пропагандистский, демонстративный характер, ориентированный на достиже -ние, прежде всего, сиюминутных целей. Однако подобная позиция Бишкека при этом была определенным образом мотивирована, поскольку в рамках осуществляемой им многовекторной внешней политики приоритетность Таможенного союза не могла получить одобрение западных партнеров Киргизии, на финансовую и политическую поддержку которых она рассчитывала. США рассматривали Таможенный союз, как, впрочем, и современный ЕАЭС, как угрозу возможной реставрации Советского Союза при доминирующей роли России. Все это в совокупности с противоречиями и сложностями, присутствовавшими в киргизско-российских отношениях того периода, на фоне внутренних конфликтов между странами — участницами Таможенного союза и различиями в их оценке перспектив становления Единого экономического пространства (ЕЭП) не давало оснований для активизации интеграционных устремлений Киргизии в направлении Таможенного союза. Определенное значение имело, по нашему мнению, и стремление части киргизского истеблишмента сохранить полный контроль над перемещением товаров через границу и, соответственно, финансовыми потоками, с этим связанными. Лишь сентябрьский 2012 г. официальный визит президента РФ В.В. Путина в Бишкек придал импульс становлению доверительного и взаимовыгодного российско-киргизского взаимодействия, в т.ч. посредством участия Киргизии в интеграционных евразийских процессах.

Катализатором участия Киргизии в евразийском интеграционном процессе стало подписание 29 мая 2014 г. в Астане Договора о ЕАЭС ¹ . Присутстствовший на процедуре его подписания руководителями Белоруссии, Казахстана и России президент КР Алмазбек Атамбаев заявил о намерении Киргизии присоединиться к ЕАЭС до конца 2014 г. Поддержка данного намерения со стороны России была продемонстрирована в подписанных правительствами РФ и КР соглашениях «О развитии экономического сотрудничества в условиях евразийской экономической интеграции» ² и «О Российско-Кыргызском Фонде развития» ³ . В соответствии с данными документами был учрежден фонд, целью которого является развитие и модернизация киргизской экономики в условиях ее интегрирования в ЕАЭС. Российская сторона обязалась вложить в этот фонд 1 млрд долл. Определенную финансовую поддержку, направленную на обустройство пограничной инфраструктуры Киргизии и поддержку ее экономики в условиях адаптации к новым экономическим отношениям, обещал и Казахстан.

Стремление киргизского руководства добиться существенных преференций при вступлении страны в ЕАЭС заметно осложнило реализацию «дорожных карт», принятых в качестве плана действий Киргизии по ее интегрированию сначала в Таможенный союз, а затем и в ЕАЭС. Неспешная деятельность по формированию необходимой для присоединения к ЕАЭС нормативно-правовой базы активизировалась лишь к концу 2014 г., когда парламент КР, по-существу, пакетом, принял целый ряд законопроектов, позволивших Алмазбеку Атамбаеву подписать Договор о присоединении Киргизии к ЕАЭС 23 декабря 2014 г. ⁴ В мае 2015 г. был подписан и Протокол к данному Договору, снимавщий последние противоречия между сторонами переговорного процесса. Вопрос на данном этапе главным образом заключался в сохранении льготных пошлин в отношении товаров, реализуемых на территории Киргизии в рамках межгосударственных киргизско-китайских соглашений, был связан с крупными инфраструктурными проектами, а также дееспособностью киргизской системы ветеринарного и фитосанитарного контроля. Завершением всех внутригосударственных процедур вступления КР в ЕАЭС, зафиксированных «дорожной картой», стало подписание президентом Киргизии А.Ш. Атамбаевым закона «О ратификации международных договоров по присоединению Кыргызской Республики к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года» ⁵ .

Присоединение Киргизии к ЕАЭС было обусловлено целым комплексом обстоятельств, которые условно можно разделить на две группы – политического и экономического характера. К первой из них можно отнести: 1) охлаждение отно- шений с ведущим западным внешнеполитическим партнером – США на фоне вывода с территории Киргизии их военной авиабазы (10 июля 2014 г.); 2) повышение уровня политического взаимодействия с РФ и Казахстаном; 3) стремление к обеспечению в перспективе политической независимости от КНР на фоне все более усиливающихся позиций китайского капитала в экономике Киргизии. В группе предпосылок экономического характера можно выделить: 1) высокую долю стран Таможенного союза во внешнеторговом обороте КР, составившую в 2013 г 27% по экспорту и 44,4% по импорту; 2) таможенные правила, вступившие в силу на границах Таможенного союза и оказавшие заметное негативное воздействие на киргизскую экономику (которая была в сущности реэкспортоориентированной, главным образом на Россию и Казахстан), что получило свое отражение в снижении экспорта в страны ТС с 29,9% его общего объема в 2010 г. до 27% — в 2013, а также импорта — с 47,3% до 44,4% соответственно1; 3) общемировые кризисные явления в экономике, преодоление которых в условиях ее глобализации для каждого государства в отдельности представляется достаточно проблематичным. Ситуацию с трудовыми мигрантами из Киргизии, находящимися на территориях России и Казахстана, следует отнести к отдельной предпосылке, обусловившей присоединение КР к ЕАЭС. Это связано как с общим числом граждан Киргизии, находящихся на заработках в РФ и Казахстане, так и с объемом финансовых потоков, направляемых ими в Киргизию и превысивших в докризисные годы 2 млрд долл. в год (из РФ в 2013 г. – 2,106 млрд долл.)2, т.е. сопоставимым с размером годового бюджета страны. Облегчение условий пребывания и работы граждан КР на территории стран Таможенного союза имело как политическое, связанное с их правовым статусом, социальное, обусловленное финансовой поддержкой семей трудовых мигрантов на родине, так и экономическое, обеспечивающее определенный объем инвестиций и поддержание курса национальной валюты значение.

Процесс присоединения Киргизии к ЕАЭС проходил на фоне достаточно серьезной дискуссии в обществе относительно целесообразности такого шага. Спонсируемые Западом весьма многочисленные неправительственные организации и политики прозападной ориентации в условиях практически открытого информационного пространства высказывали негативное отношение к идее присоединения Киргизии к ЕАЭС. Данный процесс наложился на кризисные явления в мировой экономике, а также на последствия санкций, введенных западными странами в отношении России из-за присоединения к ней Крыма и событий на юго-востоке Украины. Негативный оттенок на процесс присоединения наложило и существенное ухудшение социально-экономической ситуации у непосредственного соседа Киргизии – Казахстана, члена ЕАЭС. В этих условиях правительство КР развернуло достаточно активную разъясни -тельную и пропагандистскую работу среди населения, содержательный компонент которой может и не убедил большинство населения в необходимости присоединения, однако в целом нейтрализовал явно негативную позицию части общества.

Первые результаты членства Киргизии в ЕАЭС достаточно противоречивы. Следует, однако, понимать, что первоначальный этап функционирования киргизской экономики в формате евразийской интеграционной экономической структуры обусловлен необходимостью ее адаптации к новым условиям функционирования хозяйствующих субъектов, выработкой адекватных таможенным особенностям ЕАЭС подходов, учитывающих как позитивные, так и негативные особенности членства КР в ЕАЭС. Необходимо отметить также то обстоятельство, что присоединение Киргизии к ЕАЭС проходило на фоне утраты ее экономикой реэкспортного компонента, занимающего в ней на протяжении большей части периода независимости доминирующее положение, что привело к ее существенной разбалансированности.

Вхождение КР в ЕАЭС не привело к резкому росту цен ни на продукты питания, ни на промышленные товары, автомашины или бытовую технику, что прогнозировали противники интеграции. Это, с одной стороны, успокоило потребителей, а с другой — поставило отечественных производителей и предпринимателей перед угрозой банкротства. В первую очередь это коснулось мукомольной промышленности и птицеводства, поскольку более дешевая продукция стран — участниц ЕАЭС заполонила рынок Киргизии. Несколько снизились объемы реализуемых отечественными нефтетрейдерами ГСМ, что стало следствием неконтролируемого их импорта в условиях отмены таможенного контроля на границах страны. Киргизские сельхозпроизводители не смогли осуществить поставки сельхозпродукции урожая 2015 г. в государства ЕАЭС из-за затянувшегося аудита национальной системы фитосанитарного контроля, решение о соответствии которой нормам ЕАЭС вступило в силу лишь в конце ноября 2015 г. Аналогичное решение относительно ветеринарного контроля, отсутствие которого сдерживает экспорт мясной продукции, до сих пор находится на этапе подготовки.

Российско-киргизский фонд развития (РКФР) до настоящего времени не приступил к деятельности, на которую расчитывало бизнес-собщество Киргизии в момент его анонсирования. Так, по состоянию на конец декабря 2015 г., из его средств на развитие киргизского малого и среднего бизнеса предусмотрено выделение лишь 971 млн сомов (менее 13 млн долл.) по заявкам 78 предприятий.

К числу наиболее масштабных и социально значимых достижений начального этапа участия КР в ЕАЭС можно отнести кардинальные изменения в статусе киргизских трудовых мигрантов. Так, на них перестало распространяться квотирование и требование получения разрешения на работу; в отношении граждан КР и членов их семей стало осуществлятся социальное страхование (за исключением пенсионного), предусмотренное для граждан страны пребывания – члена ЕАЭС. Это стабилизировало трудовые миграционные процессы; был зарегистрирован даже некоторый прирост числа граждан КР, выезжающих на работу в Россию. Финансовая статистика зафиксировала тенденцию роста сумм уплаты НДС на импорт и косвенных налогов, пополнивших бюджет КР в рамках ЕАЭС. Так, поступления от НДС на импорт выросли с 386 млн сомов в августе 2015 г. до 1 082,9 млн сомов в октябре, а акцизного сбора — с 475,2 до 646,1 млн сомов соответственно [Кудрявцева 2015]. Отмечена тенденция заинтересованости зарубежных инвесторов в создании на территории Киргизии предприятий, ориентированных на сбыт производимой здесь продукции в странах ЕАЭС.

В целом, отсутствие зримых результатов от дятельности РКФР, денонсация Киргизией российско-киргизского соглашения о строительстве и эксплуатации Верхне-Нарынского каскада ГЭС и Камбаратинской ГЭС – 1 (январь 2016 г.) по причине неспособности исполнения российской стороной своих финансовых обязательств, сохранение препятствий на пути свободного выхода киргизской продукции на рынки стран — участниц ЕАЭС и пр. формируют достаточно негативный фон начального этапа членства Киргизии в ЕАЭС.

Однако при всей противоречивости первой стадии членства Киргизии в ЕАЭС необходимо отметить отсутствие каких-либо внешних проявлений неуверенно- сти или разочарования у киргизского руководства либо явно выраженного недовольства у значительной части населения страны.

Не вызывает сомнений то, что процесс интегрирования Киргизии в ЕАЭС в целом принял необратимый характер. Исторический путь становления современной Киргизии демонстрирует некоторую непоследовательность действий ее руководства, однако сам формат Союза и объективные интеграционные тенденции в мировом и региональном масштабе не дают возможности кардинально трансформировать позиции руководства страны на пути планомерной евразийской интеграции.