Кодификация норм о судебном рассмотрении дел об административных правонарушениях: опыт 16 стран ближнего зарубежья

В эпоху третьей кодификации российского законодательства об административных правонарушениях политическая и научная мысль сосредоточена на вопросе о том, каким кодексом должно ре- гулироваться производство по делам об административных правонарушениях (далее – ПДОАП). Есть разумное начало в том, чтобы сохранить проверенный 40-летней практикой подход интеграции этих норм в единый Кодекс Российской

Siberian Law Review. 2024. Volume 21, no. 4 же – Основы 1980 г.) уже почти полвека продолжают играть роль устаревающего стандарта, удерживающего оба порядка в едином производстве.

Первый этап эволюции законодательства о судебном ПДОАП связан с введением в РСФСР в 1956 г. порядка привлечения к ответственности за мелкое хулиганство народными судьями². В 1956–1957 гг. были изданы указы во всех союзных рес-публиках³, аналогичные российскому образцу. Возникший процессуальный институт активно пополнялся нормами о судебном привлечении к административной ответственности за другие грубые нарушения общественного порядка.

Второй этап выразился в унификации этих еще разрозненных регламентов. Она произошла в связи с принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях. Замысел законодателя изначально простирался гораздо дальше. В 1925 г. из-за противодействия Объединенного государственного политического управления при СНК СССР, опасавшегося сужения пределов своего усмотрения [3, с. 15] и связанного с этим снижения уровня доверия⁴ Совнаркому, завершилась провалом попытка принять Административный кодекс РСФСР. Аналогичная попытка удалась лишь в двух республиках: Административный кодекс Украины 1927 г. был введен в действие на территориях Украинской ССР и Молдавской АССР⁵. В 1958 г. ученые и практики возвратились к обсуждению этой идеи [4, с. 30]. С учетом сложности полномасштабной кодификации

Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), содержащий общую для судов и административных органов процессуальную часть. Ведется работа и по подготовке проекта Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее –ПКоАП РФ), благодаря которому должно произойти размежевание административно-процессуальных норм с материальными, но с сохранением единства процессуального регламента. Однако высказывались и высказываются мнения о том, что суды должны рассматривать административно-деликтные дела согласно Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) [1; 2]. Разрешению этой важной дискуссии мешает отсутствие собственной ниши в системе права и законодательства у производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции. В поисках ответа на данный вопрос администрати-висты погружаются в историю административного процесса, теорию правосудия или прибегают к компаративистике. Автор настоящей статьи тоже хотел бы внести вклад в обсуждение этой животрепещущей темы через сравнительно-правовой экскурс, обобщив законодательные подходы к регулированию судебного ПДОАП в 16 странах ближнего зарубежья. В большинстве из них наблюдается тенденция к обособлению судебного порядка, хотя Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г.1 (далее так- было предложено сначала кодифицировать нормы частично – через принятие Основных начал административного права Союза ССР, а впоследствии включить их в Административный кодекс РСФСР [5, с. 132]. Развивая данную мысль, А. Е. Лунев заявлял о целесообразности начать разработку и проектов административных кодексов союзных республик, «учитывая при этом положительный опыт подготовки проекта такого кодекса в РСФСР и практику применения Административного кодекса УССР» [6, с. 22]. Повторить успех этого кодекса не удалось, однако вариант частичной кодификации оказался жизне-способным6. После принятия Основ 1980 г. их положения были воспроизведены и развиты в кодексах всех республик [7]. Производство по делам об административных правонарушениях превратилось в универсальный для судов и административных органов порядок, который был интегрирован в единый кодекс вместе с административно-наказуемыми составами.

Третий этап охватывает постсоветскую эпоху, когда административнопроцессуальное право бывших союзных республик обретает самостоятельные судьбы. Некоторое время законодатели пытались восполнять недостатки в кодексах ушедшей эпохи, когда требовалась разработка нового национального законодательства, отвечающего современным потребностям [8]. Однако с течением времени ситуация стабилизировалась. Благодаря преемственности Основ 1980 г. построение системы права, источники права, юридическая техника остаются схожими на всей территория бывшего СССР [9].

Однако национальные законодательства приобретают и особенности, в том числе в части регулирования судебного порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Включение в кодекс административного судопроизводства

Такой подход выражен в законодательстве Республики Армения. В стране действует Кодекс Республики Армения об административных правонарушениях (далее – КоАП РА) от 6 декабря 1985 г.⁷ В 2004 г. из него был изъят судебный порядок, интегрированный затем в принятый Административно-процессуальный кодекс Республики Армения (далее – АПК РА). 18 февраля 2004 г. был принят Закон Республики Армения «Об основах административной деятельности и административном производстве», который урегулировал административные процедуры. Тем самым судебное ПДОАП было разделено как с административными процедурами, так и с несудебным административно-юрисдикционным процессом⁸. Однако самостоятельности оно не обрело, а влилось в судебное рассмотрение административных споров.

В статье 2 следующего АПК РА 2007 г. было допущено субсидиарное применение и Гражданского процессуального кодекса Республики Армения (далее – ГПК РА) с учетом родственности обеих отраслей. Такой же подход сохранился и в действующем с 2014 г. Кодексе административного судопроизводства Республики Армения (далее – КАС РА)9. Как гласит ст. 2

КАС РА, порядок административного судопроизводства устанавливается данным кодексом, Судебным кодексом Республики Армения, а также ГПК РА в предусмотренных КАС РА случаях. Дела о привлечении к административной ответственности возбуждаются на основании искового заявления публичного органа или частного лица (ст.ст. 214, 215 КАС РА). Административный суд выносит решение – не постановление – о привлечении лица к административной ответственности или об отклонении иска. Тем самым произошла своего рода «цивилизация» судебного ПДОАП с отнесением его к судебному процессу цивили-стического типа.

Несколько противоречивый подход проявлен в законодательстве Украины. Кодекс Украинской ССР об административных правонарушениях 1984 г., переименованный в Кодекс Украины об административных правонарушениях10 (далее – КоАП Украины), как устанавливает составы, так и содержит процессуальную часть, сохраняя преемственность Основ 1980 г. Судебная подведомственность достаточно разнообразна (ст.ст. 221, 221-1 КоАП Украины), однако ст.ст. 278–282 КоАП Украины, посвященные порядку рассмотрения дела, почти не делают различий в зависимости от вида юрисдикционного органа, который обозначается как «орган (должностное лицо)». Исключением является норма ст. 283 КоАП Украины о том, что постановление суда (судьи) о наложении административного взыскания должно содержать положения о взыскании судеб- ного сбора. В то же время порядок обжалования не является единым. Согласно ст. 287 КоАП Украины постановление суда о наложении административного взыскания обжалуется в порядке данного кодекса, а постановление иного органа, в силу ст. 288 КоАП Украины, – в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Украины11 (далее – КАС Украины), но с «особенностями, установленными настоящим Кодексом». В то же время п. 3 ч. 2 ст. 19 КАС Украины устанавливает, что юрисдикция административных судов не распространяется на дела о наложении административных взысканий, кроме случаев, определенных данным кодексом. Соответственно, порядок административного судопроизводства предназначен для иных целей и используется лишь как вспомогательный для судебного ПДОАП.

Обособление в кодексе об административных правонарушениях судебного порядка через сближение с уголовным процессом

В большем количестве стран судебное ПДОАП не приближается к административному судопроизводству, а скорее отталкивается от него, сближаясь с уголовным процессом12.

Кодекс Республики Молдова о право-нарушениях13 (далее – КРМоП), заменивший прежний Кодекс Молдавской ССР об административных правонарушени-ях14, состоит из двух книг. Во второй, содержащей процессуальную часть, судопроизводству посвящена отдельная глава VII, описывающая институт сторон, принципы устности, непосредственности и состязательности (ст. 452 КРМоП). Этот порядок отличается своего рода диффузией норм с уголовно-процессуальным правом. В силу ч. 6 ст. 394 КРМоП в ходе производства о правонарушении судебная инстанция руководствуется ст.ст. 31–35 Уголовно-процессуального кодекса Республики Молдова15 (далее – УПК РМ). Прямое указание на применение УПК РМ содержится в ч. 6 ст. 382, ч. 6 ст. 384, ч. 7 ст. 425, ч. 8 ст. 429, чч. 3, 4, 4.1 ст. 431, п. «с» ч. 2 ст. 446 КРМоП и др. Например, в силу ч. 6 ст. 382 КРМоП, вызов участников производства по делу осуществляется в соответствии со ст.ст. 237–242 УПК РМ. Согласно ч. 6 ст. 384 КРМоП к производству о правонарушении применяются положения УПК РМ о правах и обязанностях законного представителя несовершеннолетнего. Согласно ч. 7 ст. 425 КРМоП к такому средству доказывания, как показания, применяются положения УПК РМ о средствах и методах доказывания. Данная особенность законодательства Молдовы обсуждается учеными [11], но эта страна не единственная, где судебное ПДОАП сближается с уголовным процессом.

В Эстонской ССР, как и в других союзных республиках, действовал кодекс16 с аналогичным содержанием. С 2002 г. в Эстонии административно-наказуемые составы закрепляются лишь некоторыми законов. Однако процессуальные нормы кодифицированы в Деликтно-процессуальном кодексе Эстонской Республики (далее – ДПК Эстонии)17. Несудебное и судебное производство в данном кодексе регулируются самостоятельными главами 10 и 11, а глава 12 посвящена пересмотру несудебных постановлений в районных судах. Судебный порядок обладает выраженными отличиями. Например, ст. 16 ДПК Эстонии предусматривает одну сторону процесса в несудебном производстве – лицо, в отношении которого оно ведется. В судебном производстве участвуют «стороны процесса»: лицо, в отношении которого ведется производство, и должностное лицо административного органа. Тем самым вводятся начала состязательности, а основное процессуальное правоотношение становится трехсубъектным. Статья 1 Кодекса также допускает применение уголовно-процессуального права. При этом Административнопроцессуальный кодекс Эстонской Республики не касается вопросов ПДОАП и регулирует рассмотрение административных споров18.

Кодекс Республики Узбекистан об административной ответственности 1994 г.19 (далее – КоАО РУ), заменивший Кодекс Узбекской ССР об административных правонарушениях20, достаточно консервативен. Он сходен с российским кодексом как по терминологии, так и по процессуальному порядку, хотя в свое время считался существенным шагом вперед в развитии национального законодательства21. Закрепленный главой XXIII КоАО РУ порядок ПДОАП является единым и обозначает орган административной юрисдикции одним общим термином – «орган (должностное лицо)» (ст.ст. 303, 303.1, 305, 306, 307, 309 КоАО РУ и др.). Часть 2 ст. 306 КоАО РУ указывает на единственную процессуальную особенность рассмотрения дела в суде – возможность проведения аудио- или видеозаписи. Однако примечательно то, что основным органом судебной административной юрисдикции являются районные (городские) суды по уголовным делам (раздел третий КоАО РУ). При этом административное судопроизводство регулируется отдельным кодексом22, который также не распространяется на ПДОАП.

Наибольшая связь с уголовным процессом проявилась в Кыргызстане. В 1998 г. был принят первый Кодекс Кыргызской Республики об административной ответственности²³ (далее – КоАО КР), который заменил Кодекс Киргизской ССР об административных правонарушениях 1984 г. Новое название кодекса, связанное не с правонарушениями, а с ответственностью, было одобрено [12]. Вместе с тем документ также содержал общую, особенную и процессуальную части и демонстрировал преемственность законодательству СССР.

С 2002 г. в КоАО КР стала заметно расширяться компетенция судебных ор-ганов24. На некоторое время повысилась латентность правонарушений, в том числе в сфере природопользования, поскольку инспекторы, которым ранее полагалось до 15 % стоимости конфискованной про- дукции, стали реже составлять протоколы для передачи в суд. Но в конечном счете роль суда стала выходить на первый план [13].

Положения КоАО КР подвергались жесткой критике, в том числе в части бессистемности новелл, отсутствия процессуальной фигуры потерпевшего на стадии возбуждения дела [14]. Предлагалось разработать новую концепцию, сохранив единый кодекс с материальной и процессуальной частями [15]. Однако в 2017 г. вместо единого кодекса появились два – Кодекс Кыргызской Республики о проступках25 и Кодекс Кыргызской Республики о на-рушениях26, вступившие в силу в 2019 г. Примерно в то же время в России возобновилось обсуждение института уголовного проступка [16]. Эти кодексы были построены на новой категоризации противоправных деяний исходя из тяжести последствий – нарушения, преступления и проступки. Последний вид был отнесен к судебной прерогативе и представлял собой деяния промежуточного характера между преступлениями и нарушениями. К проступкам были отнесены побои, мелкое хулиганство и другие деяния, которые в России, как правило, влекут назначение административных наказаний судьями. Однако в Кыргызской Республике дела о проступках стали рассматриваться в соответствии с уголовно-процессуальным законом в силу ст. 17 Кодекса Кыргызской Республики о проступках.

Кодекс Кыргызской Республики о нарушениях также совместил материальные и процессуальные нормы, но с введением института проступков дела о нарушениях были отнесены к компетенции только административных органов. Выносимые постановления могли обжаловаться в суде (ст. 332 Кодекс Кыргызской Республики о нарушениях), хотя судья руководствовался в процессе одними и теми же правилами главы 44 данного кодекса.

В 2021 г. по инициативе Генеральной прокуратуры Кыргызской Республики институт проступков прекратил существование. Бывшие проступки частично возвратились в категорию правонарушений, в остальной части были отнесены к преступлениям. Однако причина носила не концептуальный, а исключительно практический характер: деление уголовно-наказуемых деяний на преступления и проступки повлекло проблемы в оформлении материалов дел и организации уголовного процесса27. Принятый Кодекс Кыргызской Республики о право-нарушениях28 (далее – КоП КР) отменил триаду деликтов и возвратил их привычное деление на нарушения и преступления. КоП КР вновь совместил материальные и процессуальные нормы, продолжая законотворческую традицию. С этого времени возродилось судебное рассмотрение некоторых категорий административноделиктных дел по существу, а не только в порядке пересмотра (мелкое хулиганство, побои, семейное насилие и др. (ст. 454 КоП КР)).

В главе 56 КоП КР «Рассмотрение дел о правонарушениях» закреплен преимущественно единый процессуальный порядок. К постановлению предъявляются одинаковые требования (ст.ст. 539–541 КоП КР). В то же время в отдельных положениях су- дебное производство обрело особенности. В статье 536 КоП КР указывается на судебное рассмотрение дел с участием прокурора и адвоката, а также с использованием видео-конференц-связи. Согласно ч. 3 ст. 497 КоП КР при рассмотрении дела судом в деле может участвовать и должностное лицо органа, составившего протокол о правонарушении. Пересмотр постановлений является лишь судебной прерогативой (глава 57 КоП КР).

Тем самым судебный порядок продолжает проявлять тенденцию к обособлению, хотя и в структуре одного административно-юрисдикционного производства. В Кыргызстане действует также Административно-процессуальный кодекс 2017 г.29, но сфера его действия не затрагивает ПДОАП.

Сохранение законодательной традиции Основ 1980 г., но без сближения с административным судопроизводством

В некоторых странах наблюдается более консервативный подход. Судебное и несудебное ПДОАП регулируется одним кодексом, приобретая более или менее выраженные отличия, но первое не тяготеет к административному судопроизводству.

Наибольшая институционализация судебного ПДОАП имеет место в Казахстане , где оно регулируется отдельной главой Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, а дела рассматриваются специализированными административными судами в силу принятой в 2002 г. Концепции правовой политики Республики Казахстан³⁰.

Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях 1984 г. утратил силу с началом века. Первый Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях 2001 г. оказался схожим с ним, чем заслужил критику как основанный на несовременном подходе и пережитках советского прошлого [17]. Однако в нем судебная компетенция расширилась с 69 до 228 составов. При этом, в связи с развитием рыночных отношений, количество и характер конфликтных ситуаций изменились [18]. В 2002 г. была принята и Концепция правовой политики Республики Казахстан, установившая принцип специализации судов. Эти факторы повлекли создание специализированных межрайонных административных судов [19] (далее – СМАС). С 2015 г. СМАС стали рассматривать и иные дела, возникающие из публичных правоотношений.

В 2014 г. был принят действующий Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях31 (далее – КоАП РК), и судебная прерогатива расширилась уже почти до 600 составов, а граница между судебной и несудебной компетенцией была обозначена четче32. В качестве критерия были взяты также виды наказаний, что типично для постсоветского пространства. К компетенции СМАС были отнесены дела о правонарушениях, влекущих конфискацию, лишение специального права, лишение разрешения, административный арест, выдворение и др.

Учеными отмечается высокий уровень разработанности процессуального порядка, где разграничиваются не только процессуальные статусы, но и функции, в том числе специалиста и эксперта (ст.ст. 765, 773 КоАП РК) [20]. Наконец появился и первый признак обособления судебного производства. В 2017 г. КоАП РК был дополнен главой 44.133, посвященной судебному порядку, судебному обжалованию постановлений, а также предписаний о необходимости уплаты штрафа. В данной редакции глава еще не содержала специфических для судопроизводства принципов, например, состязательности, института сторон и т. д., но процессуально-правовая почва для этого уже появилась. Принятый в 2020 г. Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан34 регулирует широкую сферу публичных правоотношений, в том числе административное судопроизводство, но также не относится к ПДОАП (ч. 7 ст. 3).

Почти дословно нормы Кодекса РСФСР об административных правонарушениях воспроизводил Кодекс Туркменской ССР об административных правонарушениях 1984 г.35 В 2014 г. он был заменен Кодексом Туркменистана об административных правонарушениях36 (далее – КТоАП), тоже достаточно консервативным. Хотя видной его особенностью является принцип справедливости (ст. 7 КТоАП), кодекс регулирует административное производство без выделения судебного порядка как отдельного института. Юрисдикционный орган обозначается общим термином «орган, уполномоченный рассматривать дело». В то же время среди таких уполномоченных органов указаны также суды этрапов и городов с правами этрапа (п. 1 ч. 1 ст. 439 КТоАП). Назначение ареста, конфискации, возмездного изъятия, ограничения специального права и приостановления деятельности (ст. 445 КТоАП), а также рассмотрение жалоб и протестов отнесены к судебной прерогативе. Дела рассматриваются единолично судьями. При этом Административно-процессуальный кодекс Туркменистана37 имеет схожий с КАС РФ предмет регулирования, и его положения также не затрагивают назначение административных наказаний.

По аналогичному пути идет развитие законодательства Азербайджана. Кодекс Азербайджанской ССР об административных правонарушениях38 в 2000 г. был заменен Кодексом Азербайджанской Республики об административных проступках39, который также включал материально-правовую и процессуальную части, но утратил силу в 2016 г. С этого момента действует принятый в 2015 г. кодекс с таким же наименованием (далее – КоАП АР)40. Документ имеет сходство с КоАП РФ с тем различием, что составы закрепляются после, а не до процессуальных норм. Среди юрисдикционных органов названы также районные (город- ские) суды, подведомственность которых закреплена в ст. 43 КоАП АР. Порядок рассмотрения дела регулируется главой 15 КоАП АР, где юрисдикционный орган вновь обозначается общими конструкциями «судья, полномочный орган (должностное лицо)» (ст.ст. 106, 114 КоАП АР) или «судья, член коллегиального органа, должностное лицо» (ст.ст. 107, 108 КоАП АР и др.). Особенности судебного порядка незначительны, но все же имеются. Они проявляются в разрешении судом в том числе вопросов о возмещении материального ущерба и назначении принудительного лечения. Административнопроцессуальный кодекс Азербайджа-на41 был принят в 2009 г. путем изъятия из Гражданского процессуального кодекса Азербайджанской Республики порядка рассмотрения публично-правовых споров, и также не имеет отношения к ПДОАП.

В трех странах судебный порядок еще не проявляет признаков институционализации. В Литве в 2017 г. вступил в силу действующий и сегодня Кодекс Литовской Республики об административных правонарушениях42, заменивший Кодекс Литовской ССР об административных правонарушениях 1984 г.43 Он также содержит материальные и процессуальные нормы, при этом регулирует как судебное, так и несудебное производство. Также действует административно-процессуальный закон Литовской Республики44, положения которого не распространяются на предмет нашего обсуждения.

В Грузии с многочисленными изменениями действует Кодекс Грузинской ССР об административных правонарушени-ях⁴⁵, принятый в развитие Основ в 1980 г. Значительные изменения в данный кодекс внесены в 2020 г.⁴⁶, в том числе в части подведомственности дел органам внутренних дел, оснований прекращения производства по делам, усиления административной ответственности за соблюдение ПДД. В Грузии действует также Общий административный кодекс⁴⁷, который регулирует ряд административных процедур и производств, но производство по административно-деликтным делам выходит за предмет его регулирования.

Южная Осетия, признанная Российской Федерацией самостоятельным государством, не имеет единого кодекса об административной ответственности. Отдельные составы закрепляются самостоятельными законами, устанавливающими как административную, так и уголовную ответственность48. При этом Закон Республики Южная Осетия «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений»49, хотя и содержит ряд процессуальных норм, но в виде общего правила устанавлива- ет, что в Республике действует КоАП РФ за рядом исключений (ст. 20). Таким образом, российское ПДОАП, по существу, заимствовано Южной Осетией. Законом Республики Южная Осетия от 20 февраля 2017 г. на территорию Республики распространено также действие КАС РФ с некоторыми особенностями.

Урегулирование ПДОАП отдельным процессуальным кодексом, где судебному порядку посвящена глава с собственными институтами

Еще большая степень самоопределения судебного ПДОАП имеет место в странах, где приняты специализированные кодексы. В них специфике судебного порядка, как правило, уделяется большее количество положений. При этом рассматриваемый порядок продолжает развитие в структуре административной юрисдикции, не приближаясь к уголовному процессу, но будучи отмежеванным от административного судопроизводства.

Первый Кодекс Латвийской ССР об административных правонарушениях 1984 г.50 утратил силу в постсоветскую эпоху. Административно-деликтное право было декодифицировано, а составы правонарушений стали закрепляться профильными законами – о дорожном движении, о таможне и др. В 2020 г. вступил в действие Закон Латвии «Об административной ответственности»51. Из норм административно-деликтного права он содержит лишь общие основания привлечения к административной ответственности и виды наказаний, но не закрепляет самих составов. Однако этот закон имеет полновесную процессуальную часть. Судебное и несудебное производство разведены в ней в отдельные разделы. Согласно ст.ст. 175–178 этого Закона суд рассматривает только жалобы на постановления административных органов. Судебный процесс построен по самостоятельной инстанционной системе. Районный (городской) суд рассматривает дела по жалобам в качестве суда первой инстанции. В апелляционном порядке дела рассматриваются окружным судом (раздел 3 указанного Закона).

Республика Беларусь имеет объемный опыт кодификации норм о судебном производстве по административно-деликтным делам. Более того, в 1937 г. именно в Белорусской ССР впервые на территории Союза возник первый прообраз такого института в виде привлечения судом к административной ответственности за лесо-нарушения.

Кодекс Белорусской ССР об административных правонарушениях (далее – КоАП БССР) был принят в 1984 г.52 в развитие Основ 1980 г. и также имел сходство с российским кодексом, вплоть до того, что статьи 226 обоих кодексов устанавливали аналогичные нормы о том, что поря- док производства в народных судах определяется законодательными актами СССР и союзной республики. После распада СССР устаревающий КоАП БССР стал часто корректироваться. Статья 234.1 КоАП БССР, закрепляющая перечень лиц, имеющих право составлять протоколы, в советский период фигурировала в 9 указах Президиума Верховного Совета Белорусской ССР и 5 законах Республики. После обретения Беларусью независимости – в 4 указах и 40 законах Республики [8]. Но далее ПДОАП в Беларуси стало регулироваться отдельным процессуальным кодексом. Более того, предмету регулирования этого кодекса было официально присвоено наименование «административный процесс». Тем самым была исключена дискуссия о смысле данного термина, знакомая российским административистам.

В 2007 г. были введены в действие Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП РБ) 2003 г.53 и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКобАП РБ) 2006 г.54 Глава 3 ПИКобАП РБ 2006 г. отнесла к судебной компетенции широкий круг дел – более четверти всех составов [8]. Судебный порядок не обрел собственного раздела или главы. Глава 11 ПИКобАП РБ 2006 г. установила общий регламент для всех субъектов, ведущих административный процесс, независимо от ведомственной принадлежности. Тем не менее спецификой судебного порядка явились отдельные процессуальные особенности, в том числе ведение протокола судебного заседания. Наибольшее отличие проявилось в ч. 4 ст. 11.4 ПИКобАП РБ 2006 г., которая ввела нового участника судебного производства – должностное лицо органа, ведущего административный процесс, направившего дело на рассмотрение. Тем самым основное процессуальное правоотношение существенно изменило структуру.

Законотворческая практика Беларуси вызвала интерес у отечественных ученых как в целом [21], так и в части отдельной кодификации процессуальных норм [22], а также создания административно-процессуального законодательства [23] и др.

В 2021 г. вступили в силу действующие КоАП РБ55 и ПИКоАП РБ56. Новый процессуальный кодекс продолжил развитие административного процесса в первую очередь в части его ускорения и использования информационных технологий. Статья 3.2 ПИКоАП РБ 2021 г. устанавливает широкую судебную подведомственность. Хотя судебное и несудебное рассмотрение дел по-прежнему урегулированы одной главой (глава 12 ПИКоАП РБ 2021 г.), но в ней есть отдельные положения, посвященные судебному процессу, например ведение протокола (ст. 12.9 ПИКо-АП РБ 2021 г.). В большей мере отличие судопроизводства проявляется в ст. 7.2 ПИКоАП РБ 2021 г., где закрепляется порядок обжалования действий ведущего субъекта процесса.

Процессуальное законодательство об административных правонарушениях в Таджикистане развивается по аналогичному пути. Кодекс Таджикской ССР об административных правонарушениях 1985 г.⁵⁷ содержал общие правила рассмотрения дела (гл. 21) и тоже имел сходство с принятыми в развитие Основ 1980 г. кодексами других союзных республик. В административно-процессуальной науке Таджикистана признается, что законодательство об административном судопроизводстве (имеется в виду судебное ПДОАП) в советскую эпоху было полностью связано с законотворческим процессом СССР [24, с. 115].

На основании советского кодекса в 2008 г. был принят Кодекс Республики Таджикистан об административных правонарушениях58 (далее – КоАП РТ). Изначально он вновь одновременно регулировал вопросы административной ответственности и ПДОАП (ст. 3 КоАП РТ). Однако в 2013 г. процессуальная часть (разделы III и IV КоАП РТ) была исклю-чена59 в связи с принятием Процессуального кодекса об административных правонарушениях Республики Таджики-стан60 (далее – ПКоАП РТ). Достоинством специализированного кодекса являются аутентичные определения основных процессуальных терминов (ст. 5 ПКоАП РТ): суда как органа судебной власти, судов первой, кассационной и надзорной инстанций. К процессуальным принципам (ст. 7 ПКоАП РТ) отнесены среди прочего судебная защита прав и законных интересов, равенство перед законом и судом, осуществление правосудия, независимость судей. В статье 19 ПКоАП РТ при указании на органы административной юрисдикции используются не обобщающие, а различные термины – судьи и уполномоченные государственные органы (должностные лица). Таким образом, в процессуальный закон заложена почва для разграничения судебного и несудебного порядка с приоритетом первого.

Принятие единого процессуального кодекса с выделением в качестве приоритета судебного порядка

Наконец, в законотворчестве Республики Абхазия, которая приобрела самостоятельность после абхазско-грузинского политического конфликта, имеется еще одна особенность: судебное ПДОАП в структуре административной юрисдикции имеет тенденцию не к занятию собственной ниши, а к доминированию . Оно обосновалось в специализированном процессуальном кодексе не как специфический институт, но как базовый порядок производства по административно-деликтным делам.

Кодекс Грузинской ССР об административных правонарушениях 1984 г., действовавший на территории Абхазии, после обретения независимости последней был переименован в Кодекс Республики Абхазия об административных правонаруше-ниях61. Он подвергся многочисленным изменениям, но в актуальной редакции еще остались нормы про компетенцию районных (городских) судов (ст. 208) и глава 21 «Рассмотрение дел об административных правонарушениях». Но в 2015 г. был принят Кодекс Республики Абхазия о судопроизводстве по делам об административных правонарушениях62 (далее – КСДАП РАбх). Интересно, что второй кодекс имеет более широкий предмет, чем указано в его наименовании, и регулирует производство как в судах, так и в административных органах.

Глава 8 КСДАП РАбх устанавливает процессуальный регламент для любых юрисдикционных органов, при этом в некоторых статьях используется привычная общая юридическая конструкция «судья, орган (должностное лицо)» (ст.ст. 126, 132, 134 и др.). Несколько статей посвящены исключительно судопроизводству (ст.ст. 128, 131, 130 КСДАП РАбх). В некоторых статьях отдельные части регулируют судебное производство, другие – несудебное (ст.ст. 127, 129 КСДАП РАбх). Тем не менее все эти процессуальные институты и перечень субъектов процесса закреплены в разделе II КСДАП РАбх «Судопроизводство по делам об административных правонарушениях». Глава 4 рассматриваемого кодекса закрепляет процессуальный статус участников судебного и несудебного производства как участников судопроизводства по делам об административных правонарушениях.

Глава 1 КСДАП РАбх «Общие правила и принципы судопроизводства по делам об административных правонарушениях» устанавливает ряд принципов, но они также относятся не только к судебному порядку, например, независимость суда (судьи) и органа (должностного лица), уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях. В то же время глава 2 КСДАП РАбх,

Siberian Law Review. 2024. Volume 21, no. 4 сторону, сближаясь с уголовным процессом вплоть до субсидиарного применения уголовно-процессуального кодекса и даже рассмотрения в упрощенном уголовнопроцессуальном порядке дел, названных уголовными проступками. А в рамках общего порядка ПДОАП судебное рассмотрение постепенно наполняется специфическими институтами, обзаводится собственными разделами и даже становится доминирующим процессуальным порядком назначения административных наказаний.

По этим причинам автор выражает согласие с мнением П. П. Серкова, высказанным в его известной монографии, о том, что правоотношения в связи с административной ответственностью нельзя рассматривать как возникшие в результате спора [25, с. 39–43]. Ю. П. Соловей в рецензии на книгу П. П. Серкова также верно продолжил мысль суждением, что именно из этой посылки должно осуществляться процессуально-правовое регулирование административной ответственности [26, с. 73]. В то же время, по мнению обоих авторитетных ученых, правоприменительная деятельность органов исполнительной власти не тождественна одноименной деятельности судов, не может опосредоваться юрисдикционным процессом и не предполагает состязательности сторон [25, с. 280–287; 26, с. 74].

Но более всего интересно то, что постсоветское пространство образовано странами, длительное время имевшими с Россией общую судьбу, а сегодня находящимися на различных этапах становления. И все описанное при панорамном обзоре похоже на нечеткий, но общий калейдоскоп событий. В связи с этим представляется, что принятие ПКоАП РФ как единого кодекса, хотя и разводящего оба порядка ПДОАП в разные разделы, –

устанавливающая перечень юрисдикционных органов, имеет, напротив, более обобщенное наименование – «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях». Отдельные положения главы при этом касаются только судебного порядка, например, статья 31, устанавливающая требования к составу суда.

При таком подходе законодателя судебный порядок, очевидно, рассматривается как стержневой для ПДОАП. Рассмотрение дела административным органом представляется как дополнительный порядок, складывающийся под контролем суда и подчиняющийся ряду принципов судопроизводства. Здесь можно вновь провести параллель с уголовным судопроизводством, но на этот раз в доктринальном аспекте. Правоотношения на досудебных стадиях, несмотря на отсутствие в них суда, также отнесены к уголовному судопроизводству по тем мотивам, что складываются под его контролем и нацелены на подготовку дела к судебному рассмот-рению⁶³. В содержание рассмотренного кодекса хорошо уложился бы аналогичный научный подход к структуре судопроизводства по административно-деликтным делам.

Заключение

Сложно сказать, является ли проанализированное выше дрейфом или поступательным движением, но на постсоветском пространстве судебный порядок ПДОАП приобретает собственные очертания, отличающие его от остальной административной юрисдикции. При этом судебное производство, за единственным исключением, не тяготеет к судебному разрешению административных споров. Оно иногда развивается в противоположную лишь ближайший виток спирали развития административно-процессуального законодательства. Вскоре должен быть поставлен вопрос о выделении регламента производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции в самостоятельный процессуальный закон.