Комбинированный метод финансирования учреждений общего образования региона

Основные недостатки существующих подходов финансирования образования республики связаны с недостаточностью выделяемых средств для нормального функционирования бюджетных заведений, что является характерным для современного состояния бюджетного финансирования образования страны в целом. При формировании бюджета постулируется необходимость финансирования из бюджета лишь основных видов расходов образовательных учреждений. Однако на практике не финансируются даже те расходы, которые предусмотрены законами «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Кроме этого, действующий порядок бюджетного финансирования, установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации, характеризуется наличием противоречий как с действующим законодательством в области образования, так и внутренних противоречий, недостатков и неясностей, усугубляющихся практикой его применения. Это снижает эффективность использования бюджетных средств, а также приводит к значительным транзакционным издержкам.

Таким образом, необходимость внесения изменений в бюджетное финансирование достаточно очевидна. При этом важно сохранить имеющийся положительный опыт, подвергнув модификации только те участки бюджетирования, которые действительно обеспечат эффективность расходования бюджетных средств.

Анализ финансирования образования в Республике Бурятия показал, что в настоящее время все образовательные учреждения региона практикуют нормативно-подушевой принцип финансирования. Однако исторически сложившийся многолетний опыт сметного финансирования образовательных учреждений не позволяет на местах до конца ощутить все особенности финансирования на основе нормативов. Подавляющее большинство учреждений общего образования республики практиковали до 2008 года сметный тип финансирования, основным преимуществом которого является гарантированное государственное финансирование на уровне не ниже минимального финансового норматива. При применении данного подхода не учитывается специфика и особенности образовательного учреждения, что является неприемлемым для ряда учреждений, нуждающихся в более мощной финансовой поддержке со стороны государства. Кроме того, рассчитанные на основе данной методики финансовые нормативы являются обобщенными, что отрицательно сказывается на контроле за расходованием бюджетных средств. Сметное планирование бюджетных расходов, при котором за основу берутся отчетные данные по этим же статьям расходов за прошлый год, фактически обходит проблему определения результатов финансирования. Точнее говоря, сами затраты и выступают как результат, а в таких условиях становится невозможным определить эффективность финансирования бюджетных расходов. Сметный порядок планирования бюджетных расходов позволяет обеспечить целевое расходование средств и сопоставить плановую и фактическую суммы финансирования. Эти факты, разумеется, полезны в рамках нынешней системы планирования и финансирования, но не имеют почти никакого отношения к определению эффективности бюджетных расходов. При таком подходе отчетная смета почти механически порождает плановую, и это чередование может длиться сколько угодно долго.

Детальное изучение бюджетных потоков при уровне финансирования сферы образования региона позволяет предположить, что эффективным может стать финансирование учреждений образования на базе комбинированного, представляющего собой разумное сочетание трех существующих методов финансирования. Любое образовательное учреждение финансируется с целью поддержания его функционирования, а также его развития. Нормальное функционирование должно базироваться на стабильном выделении бюджетных средств, а темпы развития образовательного учреждения должны определяться достигнутыми результатами образовательной деятельности. Образовательное учреждение должно оплачивать коммунальные услуги вне зависимости от того, сколько выпускников окончили обучение с отличием, с медалью и т.п. Однако от числа тех же отличников должна зависеть заработная плата учите-ля/преподавателя. В связи с этим можно разделить статьи Классификации операций сектора государственного управления на два класса: статьи, обеспечивающие функционирование, и статьи, обеспечивающие развитие. В таблице 1 представлены результаты классификации основных расходных статей, применяемых в процессе исполнения республиканского бюджета в образовании.

Статьи, обеспечивающие функционирование образовательного учреждения, необходимо формировать из двух составляющих. Первая составляющая должна определяться теми параметрами и показателями самого учреждения или его деятельности, которые являются постоянными в течение длительного периода времени. Примерами таких показателей являются тип учреждения, площадь и число зданий, занимаемых учреждением, количество учебных кабинетов, территориальное распределение учреждения и т.п. Устойчивый характер этой составляющей позволяет применять при ее формировании сметный метод финансирования.

Вторая составляющая статей, обеспечивающих функционирование образовательного учреждения, должна находиться в прямой зависимости от тех показателей и параметров учреждения, которые меняются ежегодно, ежеквартально, т.е. достаточно часто. Такими показателями являются численность учащихся или воспитанников, штатное расписание учреждения и т.п. Именно такие параметры являются ключевыми при использовании нормативно-подушевого финансирования, поэтому второй компонент статей этого класса целесообразно рассчитывать на основе финансовых нормативов.

Таблица 1

Основные статьи классификации операций сектора государственного управления, применяемые в образовательных учреждениях

Код статьи	Расшифровка статьи	Класс
211	Заработная плата	Обеспечивающая функционирование и развитие
212	Прочие выплаты	Обеспечивающая функционирование и развитие
213	Начисления на оплату труда	Обеспечивающая функционирование и развитие
221	Услуги связи	Обеспечивающая функционирование и развитие
222	Транспортные услуги	Обеспечивающая функционирование и развитие
223	Коммунальные услуги	Обеспечивающая функционирование
224	Арендная плата за пользование имуществом	Обеспечивающая функционирование и развитие
225	Услуги по содержанию имущества	Обеспечивающая функционирование и развитие
226	Прочие услуги	Обеспечивающая развитие
241	Автономные учреждения	Обеспечивающая функционирование
251	Межбюджетные трансферты	Обеспечивающая функционирование
262	Социальные выплаты	Обеспечивающая функционирование
290	Прочие расходы	Обеспечивающая функционирование
310	Увеличение стоимости основных средств	Обеспечивающая развитие
340	Увеличение стоимости материальных запасов	Обеспечивающая развитие

Статьи, обеспечивающие развитие образовательного учреждения, на наш взгляд, необходимо финансировать на основе достигнутых учреждением результатов, исходя из принципа «чем лучше результат, тем больше объем финансирования». В отношении статей, направленных на развитие, эффективным является применение программно-целевого метода финансирования.

На сегодняшний день модель финансирования выглядит в большинстве своем следующим образом:

B oy = z Z F .                                             (1)

i

Модель финансирования образовательного учреждения с учетом предложений должна иметь следующий вид:

B oy = 2 z f + 2 Z D’                                       (2)

где B _ОУ – бюджет образовательного учреждения;

Z _i ^F – суммарные затраты по статьям, обеспечивающим функционирование образовательного учреждения, i =1.. n , где n – количество статей КОСГУ, обеспечивающих функционирование учреждения;

Z ^D _j – суммарные затраты по статьям, обеспечивающим развитие образовательного учреждения, j =1.. m , где m – количество статей КОСГУ, обеспечивающих развитие учреждения.

Затраты по статьям, обеспечивающим функционирование образовательного учреждения, определяются в соответствии с формулой (3):

zf = sf + №f ,                                      (3)

где S_i ^F – составляющая затрат, определяемая на основе сметного финансирования;

NP_i ^F – составляющая затрат, определяемая на основе нормативно-подушевого финансирования.

Существование S_i ^F обеспечит сохранение за учредителем контрольных функций, возможность учета сети образовательных учреждений, их материальной базы, территориального расположения каждого учреждения. Использование принципов сметного финансирования при определении только отдельных компонентов некоторых статей финансирования позволит избежать практически всех недостатков, присущих сметному методу финансирования.

Наличие NP_i ^F позволит выполнить структурную и количественную привязку бюджетных ассигнований к реальным потребностям учреждения, повысить экономическую защищенность образовательных учреждений. Кроме этого, частичное применение нормативно-подушевого финансирования не приведет к увеличению числа нормативов, а также потеряют свою актуальность такие недостатки данного метода, как ограниченный набор исходных данных, отсутствие комплексной системы показателей, отражающих результативность финансирования, недостаточное обеспечение реальным финансированием расчетных нормативов.

Преимущества программно-целевого метода, которые проявляются при его применении в рассматриваемом контексте, заключаются в эффективном распределении государством бюджетных ресурсов между приоритетными направлениями государственной политики и повышении эффективности их использования, в предоставлении бюджетополучателям большей свободы действий, в повышении прозрачности целей правительства, конкретизации результатов.

Накопленный практический опыт применения сметного и нормативно-подушевого финансирования в сфере образования Республики Бурятия не вызывает больших трудностей при определении механизмов их реализации и оценки эффективности расходования бюджетных средств. Кроме того, в республике имеется хорошая нормативная база введения и применения принципов сметного и нормативноподушевого финансирования. Более пристального и отдельного внимания заслуживает внедрение бюджетирования, ориентированного на результат.