Комиссии по делам несовершеннолетних: современное состояние института

Комиссии по делам несовершеннолетних имеют длительную историю функционирования в нашей стране. Они существуют еще со времен Советского Союза. Несмотря на существенную трансформацию большинства государственных и социальных институтов после распада СССР, комиссии по делам несовершеннолетних по-прежнему продолжают работать и заниматься решением поставленных перед ними вопросов.

Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних носит межотраслевой характер. Она находится на стыке сразу нескольких областей знаний и сфер деятельности — в том числе, педагогики, психологии, юриспруденции, социальной работы. Именно это обстоятельство дает основание говорить о необходимости тщательного изучения деятельности данных органов, о выявлении недостатков и трудностей, возникающих в их работе, с целью последующего внесения необходимых корректив для улучшения их работы в будущем.

Отдельные вопросы, связанные с работой комиссий по делам несовершеннолетних, рассматривали такие исследователи как В. Н. Закопырин, С. В. Зуева, Н. В. Квитковская, О. Г. Лимарова, О. Г. Рябовол, Н. В. Степанова, В. Н. Хорьков, В. С. Чернобровкин и другие.

Длительное время работа комиссий по делам несовершеннолетних определялась Указом Президиума ВС РСФСР от 03.06.1967 «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних». Лишь спустя 46 лет, в ноябре 2013 года, было принято новое Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав». Это постановление определяло комиссии как коллегиальные органы системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних субъектов Российской Федерации, обеспечивающие координацию деятельности органов и уч- реждений системы профилактики, направленной на предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому, обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий» [4].

Таким образом, законодатель выделил несколько ключевых признаков, которые определяют место комиссий по делам несовершеннолетних:

• 1.    Коллегиальность. Комиссии состоят из нескольких человек; решение по вопросам, входящим в компетенцию комиссии, принимается на основании совместного обсуждения ее членов.

• 2.    Основными задачами комиссии по делам несовершеннолетних являются:

• 1)    координация деятельности органов и учреждений системы профилактики, направленной на предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних;

• 2)    выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних;

• 3)    обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;

• 4)    социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;

• 5)    выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.

• 3.    Комиссии — структурный элемент системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в субъектах Российской Федерации. При этом под правонарушениями следует понимать весь комплекс действий, направленный на нарушение гражданского, административного и уголовного законодательства. Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также (в ряде случаев) органы местного самоуправления могут создавать отделы или другие структурные подразделения в составе исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления. Систему комиссий субъектов Российской Федерации составляют: комиссии, созданные высшими исполнительными органами государственной власти субъек-

• тов Российской Федерации и осуществляющие деятельность на территории субъектов Российской Федерации и комиссии, созданные органами местного самоуправления и осуществляющие деятельность на территории муниципальных образований субъектов Российской Федерации, — районные (городские), районные комиссии в городах.

• 4.    Объект деятельности комиссий — несовершеннолетние лица.

Из самого названия института комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав следует, что особый акцент в деятельности комиссий делается именно на защите прав несовершеннолетних, то есть одним из ведущих приоритетов в их деятельности, зафиксированном в самом названии, являются права детей (их защита, помощь в их реализации).

Современное состояние института комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав характеризуется рядом особенностей, которые можно выделить в качестве проблемных вопросов.

Во-первых, комиссии по делам несовершеннолетних довольно часто ставят своей основной задачей реагирование уже на совершившиеся факты нарушения прав детей, либо на ненадлежащее исполнение родителями (законными представителями) несовершеннолетних своих обязанностей в отношении детей.

Между тем, как отмечалось выше, одной из ведущих функций комиссий является выявление и устранение причин и условий, способствующих правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних. Таким образом, в действиях комиссии по делам несовершеннолетних очень важной является составляющая, направленная на предупреждение правонарушений (в этом плане наиболее важной выступает превентивная педагогическая функция органа власти, позволяющая предотвращать и исключать негативное влияние на ребёнка внешних факторов, приводящих к нарушению прав несовершеннолетних, вовлечению их в совершение преступлений и антиобщественных действий). Представляется, что этот показатель должен быть одним из ведущих при определении качества и эффективности работы комиссии.

Системное противоречие, однако, заключается здесь в следующем. Качество и объем проведённой работы по предотвращению нарушений не поддается точному количественному анализу. В то же время, факты реагирования на уже совершившиеся нарушения поддаются подсчету. Следовательно, у комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав отсутствует какая-либо заинтересованность в проведении работы, направленной на предупреждение нарушений (выражающихся в вовлечении несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий, создании условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям со стороны детей). Напротив, проведение активной работы по предотвращению нарушений приведёт к сокращению самих фактов нарушений, и, как следствие, может сказаться на финансировании, численности и т. д.

• 1.    Ещё одна трудность в работе комиссий — отсутствие прозрачности в их деятельности, а именно: специфика работы с детьми, с одной стороны, не позволяет открывать (например, путем широкого освещения в сети Интернет) определенные данные, связанные с личностью и биографией ребёнка; с другой стороны, эта закрытость оборачивается замкнутостью, которая может порождать неправильное понимание о сути деятельности и практики работы комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Эта проблема становится тем более актуальной в связи с отсутствием чётко прописанных общеобязательных на всей территории Российской Федерации, полномочий комиссий (прав и обязанностей). Упоминавшееся выше постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» лишь в самом общем виде уделяет внимание данным вопросам. При этом, исходя из того, что деятельность данного органа непосредственно затрагивает права детей, следует максимально подробно определить порядок деятельности комиссии, реализации ее прав и обязанностей, пределы и случаи вмешательства в ситуацию, складывающуюся вокруг ребенка, сделав данный порядок общеобязательным на территории всей страны.

• 2.    Это позволит сделать более понятной и прозрачной работу комиссии; максимально исключить возможность злоупотреблений; сделает более объективной процедуру рассмотрения обжалования действий комиссий по делам несовершеннолетних, позволит выработать относительно единообразную правоприменительную практику.

Действующим законодательством устанавливается, что деятельность комиссий основывается на принципах законности, демократизма, поддержки семьи с несовершеннолетними детьми и взаимодействия с ней, гуманного обращения с несовершеннолетними, индивидуального подхода к несовершеннолетним с соблюдением конфиденциальности полученной информации, государственной поддержки деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, обеспечения ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних.

Таким образом, базовые принципы деятельности комиссий по делам несовершеннолетних позволяют уже сейчас ставить вопрос о повышении открытости и эффективности работы комиссий.

Рассматривая возможные пути дальнейшего развития института комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав можно остановиться на предлагаемой Концепции государственной семейной политики российской федерации на период до 2025 года (Общественный проект) [3]. Концепция провозглашает одним из основных направлений семейной политики Российской Федерации на период до 2025 года расширение участия Русской православной церкви и других религиозных организаций граждан в принятии решений в сфере семейных отношений, в укреплении духовно нравственных основ. Для воплощения в жизнь данной идей предлагается «изменение порядка формирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, введение правила, предусматривающего, что не менее половины ее состава формируется из представителей Русской православной церкви, других религиозных организаций граждан, исповедующих религии, составляющие неотъемлемую часть исторического наследия народов России, иных общественных организаций» [3, с. 50].

Идея включить в комиссии по делам несовершеннолетних (не менее половины их состава) представителей РПЦ или других традиционных религий, как свидетельствует опрос Всероссийского центра изучения общественного мнения [1] не имеет однозначной поддержки у населения страны, однако, 49 % участников приведённого исследования высказались, скорее, за предлагаемое нововведение. Представляется, что данные результаты констатируют прежде всего тот факт, что в деятельности комиссий существуют определённые проблемы, решение которых назрело. Вопрос же о том, как и что менять в сложившейся системе остаётся дискуссионным.

Вместе с тем, следует отметить, что в статье 14 Конституции России сказано, что «Российская Федерация — светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом» [2]. Несмотря на то, что возможность участия в работе комиссий представителей религиозных конфессий установлена действующими нормативно-правовыми актами, введение в состав комиссий представителей религиозных организаций с такой большой долей представительства не в полной мере отвечает требованиям положений Конституции Российской Федерации.

Специфика религиозных объединений заключается в их особом статусе, зафиксированном в Конституции Российской Федерации. Представляется целесообразным говорить о формировании при комиссиях специальных общественных советов, вырабатывающих определённые предложения по усовершенствованию деятельности комиссий, что может отвечать требованиям времени и является приемлемой и актуальной мерой, помогающей в решении существующих задач.

Следует учитывать и многоконфессиональный состав населения Российской Федерации и отсутствие во многих регионах ярко выраженного преобладания представителей, исповедующих ту или иную религию.

Таким образом, идея усилить нравственные составляющие в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, путем привлечения к решению этого вопроса представителей религиозных организаций (деятельность которых является очень важным ориентиром), пока является не до конца проработанной.

Действия комиссии по делам несовершеннолетних, как органа, рассматривающего дела об администра- тивных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, их родителями (законными представителями) либо иными лицами, отнесенными законом к компетенции комиссий, могут быть обжалованы заинтересованными лицами в суд. Вместе с тем, вопрос доступности качественной юридической помощи напрямую связан с финансовыми возможностями семьи, родителей, законных представителей. В большинстве случаев, отсутствие средств препятствует грамотной подготовке жалоб и не дает возможности прибегнуть к судебной защите, как эффективному способу восстановить нарушенные комиссией по делам несовершеннолетних права.

В связи с изложенным, представляется необходимым внести ряд предложений в части, касающейся порядка деятельности и работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав:

• 1)    основным направлением работы комиссий должно выступать предупреждение нарушений (недопущение фактов вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий, условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям со стороны детей), а не только реагирование на уже совершившиеся факты нарушений;

• 2)    следует сделать максимально открытой всю работу комиссий (с учётом требований действующего законодательства в части защиты персональных данных несовершеннолетних) и на федеральном уровне чётко определить порядок деятельности комиссии, реализации её прав и обязанностей;

• 3)    создать дополнительные юридические гарантии обжалования действий комиссий по делам несовершеннолетних (например, увеличить сроки обжалования, установить подсудность спора по месту жительства ребёнка, рассмотреть возможности предоставления за счет государства квалифицированной юридической помощи и проч.).

Чем раньше данные вопросы найдут свое разрешение в принятых нормативно-правовых актах и практике деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, тем полезнее и понятнее станут для всего общества эти органы власти, которые смогут еще более эффективно решать поставленные перед ними задачи.