Компаративный анализ эффективности социальных расходов (на примере Волгоградской области)

DOI:

Проблема социальной уязвимости в российском обществе не требует особого представления. Десятки миллионов граждан Российской Федерации не имеют достаточных средств к существованию. Российские власти нельзя упрекнуть в игнорировании ситуации с бедностью. На социальные нужды из бюджетов всех уровней тратятся значительные средства, доля бюджетных трансфертов в доходах россиян превысила 20 %, однако в последние годы позитивная тенденция сокращения нуждаемости приостановилась. Фак © Сесина Ю.Е., 2018

тически речь идет о снижении коэффициента полезного действия государственных социальных программ, когда выделяемые обществом ресурсы плохо трансформируются в достижение поставленных целей. В этих условиях актуализируется необходимость анализа эффективности социальных расходов бюджета с целью их оптимизации [10].

Если исключить страховые социальные программы (медицинское, социальное и пенсионное страхование), а также средства, расходуемые на социальное обслуживание (интернаты для детей и пожилых, помощь на дому одиноким престарелым гражданам и т. д.), то доля мер социальной поддержки населения, финансируемых из бюджетов субъектов РФ, превысит 60 %, а с учетом программ, софинансируемых из региональных и федерального бюджетов, превысит 65 %. Поэтому территориальные различия результатов функционирования моделей социальной защиты населения способны выявить наиболее рациональные подходы к организации борьбы с бедностью и сформировать лучшие практики в рамках реализации социальной политики [1].

Cтатья посвящена оценке опыта Волгоградской области и основана на методологии и данных, полученных автором в результате проведенного исследования по сравнительному анализу эффективности социальных расходов во всех субъектах РФ за период с 2013 по 2016 год. Структура данной статьи включает последовательное рассмотрение ресурсных затрат (расходов на социальную политику), имеющихся результатов (показателей бедности), измерение уровня эффективности и обсуждение полученных выводов.

Для межрегиональных сопоставлений бюджетных затрат наиболее репрезентативным показателем является их подушевое выражение [9]. Суммарное увеличение номинальных подушевых социальных расходов в Волгоградской области за анализируемый период лишь незначительно отстало от среднероссийского показателя (табл. 1). Но если в целом по стране величина затрат в среднем на человека практически монотонно ежегодно возрастала, то для Волгоградской области характерна нестабильная динамика. В первые три года показатель вырос почти на четверть, а в 2016 г. снизился, что, на наш взгляд, обусловлено вступлением в силу с 1 июля 2016 г. Закона Волгоградской области от 31 декабря 2015 г. № 246-ОД «Социальный Кодекс Волгоградской области».

Вероятно, фундаментальной предпосылкой, заставившей региональные власти перейти к более экономному режиму социальной защиты населения, стал чрезмерный груз обязательств, не адекватный экономическим возможностям региона. В 2014 г. расходы на меры социальной поддержки в расчете на одного жителя Волгоградской области превысили среднероссийский уровень, в 2015 г. рост затрат в регионе замедлился, и показатели региона и страны сравнялись. В то же время по большинству показателей социально-экономического развития Волгоградская область отстает от среднероссийского уровня. Например, по валовому внутреннему продукту на душу населения и величине среднедушевых денежных доходов разрыв составляет более чем 30 % [6]. По последнему показателю регион находится в восьмом десятке субъектов РФ. С учетом отмеченной выше высокой доли регионального бюджета в социальных расходах рационализация социальных программ стала жесткой необходимостью.

При расчете эффективности реализуемых мер социальной поддержки населения наибольшую сложность представляет измерение не затрат, а результата. В мировой практике наиболее распространены два подхода к оценке масштабов бедности: абсолютный и относительный [2; 4]. В первом случае доходы претендента на получение помощи или всей его семьи сравниваются с установленной в определенном порядке величиной. В Российской Федерации абсолютной линией бедности является прожиточный минимум.

Во втором случае доходы претендента (его семьи) сопоставляются с уровнем доходов других жителей. Как правило, в роли относительной линии бедности выступает доля от медианного дохода населения. Медиана используется вместо среднего показателя благодаря ее низкой чувствительности к доходному неравенству, так как она определяет сумму средств, больше и меньше которой получает равное число людей. Таким образом, увеличение суммы заработка любого из участников выборки с доходами выше медианного (снижение из подгруппы с доходом ниже медианного) никак не отразится на значении медианы. Это свойство медианы особенно ценно в условиях высокой поляризации благосостояния россиян. В странах Западной Европы

Таблица 1

Социальные расходы на душу населения, тыс. руб.

Регион	2013	2014	2015	2016	2016/2013, раз
Волгоградская область	5,1	6,0	6,3	6,1	1,21
РФ (медиана по регионам)	5,4	5,8	6,3	6,8	1,23

Примечание . Рассчитано автором по: [5; 6].

порог бедности проходит на уровне 40–60 % от медианных доходов населения [8].

Многие ученые [2; 7; 9] убедительно доказывают, что концепция относительной бедности более адекватно отражает реальный уровень нуждаемости в современном обществе. Тем не менее для наглядной иллюстрации разницы в подходах ниже приводятся данные как об абсолютной, так и об относительной бедности. В качестве линии относительной бедности нами используется половина медианного дохода жителей региона.

Особенностью распределения доходов среди населения Волгоградской области, которая формирует и специфику бедности в регионе, стало превышение порога абсолютной бедности над порогом относительной бедности (табл. 2), что противоречит положениям теории [4]. В 2015 г. Волгоградская область присоединилась к группе из 28 субъектов РФ, в которых абсолютная линия бедности хотя бы два года из анализируемых трех была выше относительной. Как видно из таблицы, в целом для российского общества такая ситуация не характерна.

Несмотря на сходные тенденции в динамике удельного веса нуждающихся граждан за период с 2013 по 2016 г. в стране и Волгоградском регионе, особенность взаимного положения от- носительной и абсолютной бедности в Волгоградской области наложила отпечаток и на профиль региональной бедности. Доля населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума, в Волгоградской области традиционно превышает медианное значение по российским регионам, а относительная бедность в регионе ниже, чем в целом по стране (табл. 3).

Помимо степени распространенности бедности в обществе, важной характеристикой уязвимости выступает глубина бедности [1; 2]. Глубина бедности демонстрирует разницу между доходом, соответствующим линии бедности, и фактическим доходом бедных домашних хозяйств. Иными словами, это дефицит дохода, нехватка которого приводит к возникновению бедности. Комплексное измерение проблемы малообеспеченности в обществе и эффективности социальной политики требует бипараметри-ческих оценок состояния бедности.

Величина дефицита дохода в группе абсолютно бедных в Волгоградской области ниже, чем в целом по России (табл. 4). Но если использовать концепцию относительной бедности, то картина радикально меняется. Таким образом, доходы распределяются среди населения Волгоградской области более равномерно, чем

Таблица 2

Соотношение линий абсолютной и относительной бедности в Волгоградской области и Российской Федерации, руб.

Регион	Линия бедности	2014	2015	2016
Волгоградская область	Абсолютная	7 487,0	8 889,0	8 991,0
	Относительная	7 657,6	8 880,5	8 527,4
Российская Федерация	Абсолютная	8 050,0	9 701,0	9 828,0
	Относительная	10 296,9	11 364,5	11 474,2

Примечание . Составлено автором по: [6].

Таблица 3

Доля населения ниже линии бедности, % от общей численности населения

Регион	Линия бедности	2013	2014	2015	2016
Волгоградская область	Абсолютная	13,6	14,0	14,5	15,3
	Относительная	Нет данных	14,7	14,5	13,4
РФ (медиана по регионам)	Абсолютная	12,6	12,6	14,1	14,4
	Относительная	Нет данных	16,7	15,8	15,7

Примечание . Составлено автором по: [6].

Таблица 4

Дефицит дохода, % от доходов населения

Регион	Линия бедности	2013	2014	2015	2016
Волгоградская область	Абсолютная	0,92	0,81	1,26	1,27
	Относительная	Нет данных	1,52	1,25	1,25
РФ (медиана по регионам)	Абсолютная	1,02	1,11	1,75	1,57
	Относительная	Нет данных	1,31	0,90	1,09

Примечание . Рассчитано автором по: [6].

в российском обществе, однако сам размер доходов находится на гораздо более низком уровне. При этом значительное число жителей Волгоградской области получают доходы в диапазоне от половины медианного дохода населения региона до величины, соответствующей прожиточному минимуму, концентрируясь возле его верхней границы (прожиточный минимум). Следовательно, преобладающая часть дефицита дохода беднейшей части населения Волгоградской области локализована в группе домашних хозяйств с доходами ниже 50 % от медианных.

Эффективность социальных расходов в субъектах РФ оценивалась при помощи метода комплексного анализа данных («data envelopment analysis», DEA). Суть данного метода состоит в сравнении результатов, полученных объектами наблюдения, имеющими близкий размер затрат (такой подход получил название ориентированного на результат «output oriented approach»), а также в сравнении уровня затрат у объектов наблюдения со сходными результатами (подход, ориентированный на затраты «input oriented approach») [9; 12; 13].

Показатель эффективности (коэффициент DEA) каждого объекта наблюдения (в случае нашего исследования – российского региона) определяется путем деления фактических значений социальных расходов и уровня бедности данного субъекта на значения аналогичных показателей региона, продемонстрировавшего наилучший показатель из всех остальных с близкими значениями социальных расходов и уровня бедности соответственно. Таким образом, регионы с наиболее оптимальными сочетаниями значений затрат – результата получают коэффициент DEA, равный 1, в рамках соответствующего подхода.

Для всех остальных значение коэффициента DEA будет находиться в диапазоне от 0 до 1, и чем ближе показатель региона к 1, тем выше его эффективность. Значение коэффициента DEA меньше 1 указывает на величину резерва рационализации социальных расходов, которым обладает каждый регион. Возможны два варианта измерения эффективности по методологии DEA:

статический (используются значения расходов и результата на определенный момент времени) и динамический (сопоставляются изменения расходов и результата на определенном промежутке времени). При расчете уровня эффективности социальных расходов российских регионов распространенность и глубина бедности оценивались на основе концепции относительной бедности.

Исходя из оценок по коэффициентам DEA, Волгоградская область демонстрирует эффективность социальных расходов существенно выше среднероссийского уровня (табл. 5). Динамические оценки по всем показателям выше статических, что указывает на повышение отдачи от использования бюджетных ресурсов при борьбе с бедностью за период с 2014 по 2016 год. Изменения в социальной политике, произошедшие за это время, практически в равной степени коснулись как уровня распространенности, так и глубины бедности, о чем свидетельствуют близкие значения соответствующих коэффициентов DEA в рамках подхода, ориентированного на результат.

Соотношение статической оценки коэффициентов эффективности усилий по снижению глубины бедности и уровня ее распространенности в рамках подхода, ориентированного на результат, указывает на необходимость переноса акцента социальной политики Волгоградской области с сокращения количества жителей, имеющих доход ниже порога бедности, на снижение дефицита дохода беднейших.

Важными факторами, влияющими на качество процесса трансформации бюджетных расходов в снижение уровня нуждаемости в регионе, выступают соотношения монетарных и немонетарных, а также адресных и категориальных инструментов социальной защиты [1; 2; 8; 11]. Социальные программы, реализуемые на территории региона, в значительной степени ориентированы на денежные формы оказания поддержки. Их доля в общем объеме мер по социальной поддержке населения на территории региона превышает 90 % и по количеству получателей и по размерам финансирования. Данный показатель в

Таблица 5

Значения коэффициентов DEA в Волгоградской области (место Волгоградской области среди субъектов РФ)

Показатель бедности	Распространенность		Глубина
Оценка	Статическая	Динамическая	Статическая	Динамическая
Подход, ориентированный на результат	0,89 (9)	0,95 (13)	0,84 (8)	0,97 (7)
Подход, ориентированный на затраты	0,67 (20)	0,75 (13)	0,66 (21)	0,86 (7)

Примечание . Рассчитано автором.

Волгоградской области превышает средний уровень и в группе регионов-аутсайдеров, продемонстрировавших наиболее низкие показатели эффективности социальных расходов, и в группе регионов-лидеров по эффективности социальных расходов (рис. 1).

Почти 40 % социальных расходов региона направляется на финансирование мероприятий по социальной защите населения, предусматривающих проверку нуждаемости получателей денежных трансфертов. В то же время размер адресных выплат в расчете на одного получателя относительно аналогичного показателя по категориальным выплатам на территории Волгоградской области очень низок, что снижает эффективность социальной защиты, несмотря на широкий охват населения.

Однако роль адресных мер поддержки в составе немонетарных программ помощи в Волгоградской области невелика. Их доля в регионе почти в три раза меньше, чем в группе регионов-лидеров, как по охвату нуждающихся, так и по объемам финансирования, а с 2014 г. отстает по обоим показателям и от группы территорий-аутсайдеров (см. рис. 2).

Одной из основных проблем социальных программ Волгоградской области является «ошибка включения», когда социальные трансферты получают лица, не являющиеся бедными. Критерии, установленные нормативно-пра- вовыми актами региона, и / или порядок их применения позволяют получать помощь из бюджета даже домашним хозяйствами, входящим в пятый (наиболее высокий) квантиль по распределению доходов. Более 50 % жителей Волгоградской области из указанной группы пользуются мерами социальной поддержки, получая более 20 % от всего объема социальных выплат в регионе [3].

Таким образом, согласно коэффициентам DEA, регион характеризуется высоким уровнем эффективности социальных расходов, но не входит в группу субъектов РФ – лидеров по данному показателю. Результаты региона обеспечены снижением распространенности и глубины относительной бедности в сочетании с неизменностью ресурсов, затрачиваемых на борьбу с бедностью. Приоритет в мероприятиях по рационализации механизма социальной защиты населения Волгоградской области должен быть отдан сокращению глубины бедности. Основные возможности по оптимизации социальной политики в регионе связаны с увеличением размера денежных выплат в рамках мер адресной социальной поддержки населению, увеличением доли адресной помощи, оказываемой в натуральной форме, а также с ужесточением критериев нуждаемости и порядка их соблюдения при предоставлении социальных трансфертов с целью предотвращения получения помощи лицами, не относящимися к малоимущим группам населения.

Рис. 1. Доля денежной формы поддержки населения, % от всех мер Примечание . Рассчитано автором.

Рис. 2. Доля адресной помощи населению, % от всех неденежных мер Примечание . Рассчитано автором.