Комплексное развитие территорий как механизм реализации пространственной политики и укрепления экономической безопасности региона

Начало реализации Стратегии про‑ странственного развития Российской Феде‑ рации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года [2] актуализировало вопрос о том, какими управленческими инструмен‑ тами обеспечивается переход от стратеги‑ ческих установок к конкретным решениям в границах отдельных территорий. Таким инструментом выступает градостроитель‑ но‑инвестиционный институт комплексного развития территорий (КРТ), закреплённый главой 10 Градостроительного кодекса Рос‑ сийской Федерации [1] и позволяющий син‑ хронно решать в границах одной территории задачи редевелопмента, жилищного стро‑ ительства, модернизации инфраструктуры и расселения аварийного фонда.

Вопросы комплексного развития терри‑ тории (КРТ) раскрываются в литературе в трёх научных направлениях. Макроэкономиче‑ ская политика представлена работами М. Г. Решетникова [6], раскрывшего задачи и приоритеты новой пространственной по‑ литики, и А. А. Широва, О. В. Кузнецовой, Н. Н. Михеевой, М. Н. Узякова [9], связавших пространственный фактор с достижением национальных целей и перестройкой меж‑ бюджетных отношений; критический анализ новаций Стратегии выполнен А. Г. Дружи‑ ниным и В. А. Колосовым [3], вопросы пре‑ емственности документов планирования – А. К. Тулохоновым и С. Н. Ивановой [8]. Гражданско‑правовые аспекты раскрыты В. В. Рубашкиным [7], квалифицировавшим договор о КРТ как договор смешанного типа. Исследования Д. А. Николаева [4], рас‑ сматривающего КРТ как инструмент регио‑ нальной экономической безопасности, а так‑ же Д. А. Николаева и А. А. Санджиевой [5], обосновывают применение проектного и риск‑ориентированного управления в ком‑ плексном развитии территорий.

Целью работы является развитие тео‑ ретико‑методических положений КРТ как институционального механизма простран‑ ственной политики и обоснование каче‑ ственной риск‑ориентированной схемы на‑ блюдения за ходом реализации проектов.

Материалы и методы исследования

В процессе проведения исследования использованы системный, институциональ‑ ный, сравнительный и проектный подходы; применены контент‑анализ нормативно‑пра‑ вовых актов и научной литературы, методы классификации, типологизации и многокри‑ териальной оценки. Измерительная проце‑ дура основана на декомпозиции механиз‑ ма КРТ по критерию различия источников риска, данных и характера управленческой реакции, отборе индикаторов, отвечающих требованиям опережающего характера, из‑ меримости и сопоставимости между проек‑ тами, приведении разноразмерных индика‑ торов к сопоставимой шкале, а также опре‑ делении правил агрегирования и пороговых зон интерпретации. Информационную базу составили нормативно‑правовые акты [1,2], научные публикации [3–9].

Результаты исследования и их обсуждение

Нормативное регулирование КРТ пред‑ полагает участие публичной стороны, ин‑ вестора и правообладателей недвижимости и взаимную увязку планировочных, финан‑ совых и социальных решений [1]. Однако именно межуровневая координация и рас‑ пределение ответственности определяют, станет ли КРТ инструментом устойчивого развития или источником затяжных кон‑ фликтов и финансовых дисбалансов. Сло‑ жившиеся трактовки КРТ различаются тем, какая сторона этого института принимается за основную (таблица 1).

Согласно данным таблицы 1, экономико‑ структурный задаёт целевую функцию про‑ екта, институционально‑правовой отражает процедурную легитимность, нормативный, соответственно, регламентный формат. Ба‑ зовым принят системно‑институциональ‑ ный подход, поскольку только он позволяет соотнести проектные решения с критериями экономической безопасности региона. Си‑ стемными ограничениями результативно‑ сти КРТ выступают слабые муниципальные компетенции, несогласованность инфра‑ структурных обязательств и непрозрачность сведений о ходе реализации [4, 5].

Ключевой недостаток сложившейся практики наблюдения состоит в том, что значительная часть используемых характе‑ ристик фиксирует результат после «точки невозврата», таких как, объём ввода жи‑ лья и освоение инвестиций информативны на поздних стадиях, когда риски уже мате‑ риализовались. Поэтому КРТ целесообраз‑ но рассматривать как совокупность шести направлений с собственными типовыми ри‑ сками, ранними признаками рассогласова‑ ния и управленческими мерами (таблица 2).

Таблица 1

Подходы к трактовке комплексного развития территорий

Подход	Ключевая идея	Управленческий акцент	Риск при игнорировании
Экономико‑ структурный [6, 9]	рационализация отрас‑ левых и территориаль‑ ных связей	увязка КРТ с приорите‑ тами роста и занятости	«строительство ради ме‑ тра»: ввод без эффекта для структуры экономики
Системно‑институ‑ циональный [4, 5]	инструмент устойчиво‑ сти и экономической без‑ опасности	проектное управление, координация участни‑ ков, наблюдение за ри‑ сками	инфраструктурные и со‑ циальные риски проявля‑ ются слишком поздно
Институционально‑ правовой [7]	баланс публичных и частных интересов че‑ рез правовые процедуры	договорная модель, леги‑ тимация решений, ком‑ пенсации	рост конфликтов, судебные споры, заморозка проектов
Нормативный [1, 2, 3, 8]	регламентированная дея‑ тельность власти, инвесто‑ ров и правообладателей	регламенты решений и планировочной доку‑ ментации	формализм без оценки устойчивости и качества среды

Примечание: составлено автором.

Контурная система механизма КРТ: риски, ранние признаки рассогласования и управленческие меры

Таблица 2

Контур	Типовые риски	Ранние признаки рассогласования	Управленческая реакция
Институционально‑ координационный	оспаривание решений; неопределённость ста‑ туса объектов; затяжные процедуры	выход согласований за кон‑ трольные даты дорожной карты; выявление неурегу‑ лированных прав на объек‑ ты в границах территории	правовая экспертиза; дорожная карта согла‑ сований; типовые до‑ говоры
Финансово‑ инвестиционный	рост стоимости капита‑ ла; разрыв ликвидности; пересмотр модели инве‑ стора	отставание фактического графика финансирования от согласованного; иници‑ ирование инвестором пере‑ смотра условий	поэтапность реализа‑ ции; инфраструктур‑ ные облигации; пере‑ распределение обяза‑ тельств
Инфраструктурный	дефицит мощностей се‑ тей; проблемы техноло‑ гического присоедине‑ ния; очереди в социаль‑ ных объектах	отсутствие подтверждён‑ ных условий присоедине‑ ния к моменту проекти‑ рования; рассогласование сроков ввода жилья и соци‑ альных объектов	инфраструктурный план‑график; концес‑ сионные соглашения; синхронизация ввода
Социальный	конфликты из‑за пере‑ селения и компенсаций; рост числа обращений; снижение доверия	неурегулированные иму‑ щественные вопросы к началу расселения; рост обращений жителей и пу‑ бличных возражений	коммуникационная стратегия; медиация; прозрачные правила компенсаций
Экологический	рост негативного воз‑ действия; превышение нормативов; рост экс‑ плуатационных затрат	отсутствие природоохран‑ ных решений в составе проектной документации; замечания по результатам экспертизы	экологическое сопро‑ вождение; энергоэф‑ фективные решения
Экономико‑ структурный	монофункциональность застройки; недостижение эффекта занятости	отсутствие в договоре обязательств по нежилым функциям; отказ от резер‑ вирования площадок под места приложения труда	закрепление нежилых функций в договоре; резервирование пло‑ щадок

Примечание: составлено автором.

Разделение экологического и экономи‑ ко‑структурного контуров принципиально, источники риска и характер управленческой реакции в них различны, а объединение при‑ водит к утрате адресности мер. Информаци‑ онно‑аналитическое обеспечение выступает сквозной линией.

Отдельного пояснения требует разгра‑ ничение ранних признаков и результирую‑ щих характеристик. Создание рабочих мест, выполнение нежилых функций и реализа‑ ция природоохранных мероприятий пред‑ ставляют собой результаты, наблюдаемые на завершающих стадиях, и потому не могут использоваться как ранние сигналы. Опе‑ режающий характер имеют проектные и договорные предпосылки их достижения, в частности, наличие обязательств в дого‑ воре о КРТ, резервирование площадок под места приложения труда, включение при‑ родоохранных решений в проектную доку‑ ментацию. Эти предпосылки формируются на предынвестиционной стадии и допуска‑ ют своевременную корректировку.

Целевые параметры проекта могут фор‑ мально оставаться в пределах плана, тогда как признаки институционально‑коорди‑ национного, финансово‑инвестиционного и инфраструктурного векторов уже свиде‑ тельствуют о задержке согласований, отсут‑ ствии готовности сетей и разрыве в финан‑ сировании. Закрепление корректирующих мер опирается на договорную модель КРТ, смешанный характер которой предполага‑ ет описание обязательств сторон и послед‑ ствий их неисполнения [7].

Приоритетность контурных направле‑ ний дифференцируется по типам проектов

КРТ в части жилищной направленности, смешанной функциональности, индустри‑ ально‑инновационных и проектов рено‑ вации сложившихся кварталов. Наиболее устойчивые эффекты достигаются при встраивании проекта в региональную инно‑ вационную экосистему [6, 9].

Заключение

Комплексное развитие территорий це‑ лесообразно рассматривать в рамках си‑ стемно‑институционального подхода – как механизм реализации пространственной политики, результативность которого опре‑ деляется качеством межуровневой коорди‑ нации, а не объёмами ввода. Механизм КРТ представлен шестиконтурной системой со сквозной информационно‑аналитической плоскостью, обеспечивающей соответствие между блоками управления, рисками и на‑ блюдаемыми признаками.

Предложенный порядок качественной диагностики с правилом неперекрываемо‑ сти позволяют перейти от констатации на‑ ступивших последствий к своевременной управленческой реакции.