Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования на основе программно-целевого планирования

В статье проанализированы основные подходы к комплексному социальноэкономическому развитию муниципального образования, выявлены основные идеи программно-целевого планирования в деятельности муниципальных образований. Разработана схема отражающая последовательность программно-целевого планирования в муниципальных образованиях.

Термин «планирование» является, пожалуй, наиболее дискутируемым с момента начала реформ в России. Процессы разгосударствления экономики привели сначала к полному отвержению устоявшихся социалистических механизмов развития народного хозяйства на основе централизованного планирования, так как предполагалось, что в условиях рыночной экономики баланс социально-экономической ситуации достигается посредством саморегулирования спроса и предложения на товары, услуги, капиталы и ресурсы. Несмотря на сложность осуществления планирования в условиях многообразия форм собственности на средства производства, когда в принципе невозможна ведомственная отраслевая подчиненность хозяйствующих субъектов «единому плановому центру», применение планирования в качестве инструмента балансировки целей и ресурсов развития приобретает все большую актуальность в процессе управления развитием в различных сферах деятельности.

Российский опыт муниципального планирования очень неоднозначен. В конце 1990-х начале 2000-х годов комплексный подход к проблемам социально-экономического развития получил широкое распространение в российских муниципальных образованиях. Общее количество муниципалитетов, разрабатывающих разного рода комплексные концепции и программы, рассчитанные на несколько лет, оценить достаточно сложно, так как их список постоянно пополняется. Так, например, только в 2010 году в Воронежской области насчитывалось 88 муниципальных образований, сельских и городских поселений, которые перешли к долгосрочному планированию комплексного социальноэкономического развития (СЭР) на основе программно-целевых методов планирования своей деятельности.

Разумеется, бывают ситуации, когда плановые документы носят «случайный характер». Например, муниципальное образование занимается разработкой планового документа во исполнение решений региональных властей, постановивших, что все муниципальные образования региона в обязательном порядке должны иметь свои планы развития. Или разработка планов является одним из условий участия муниципалитета в каких-либо сторонних программах. Планирование может стать элементом избирательной кампании главы местного самоуправления и после его избрания подаваться как свидетельство реализации предвыборных обещаний. Бывает и так, что ключевым импульсом является дань моде (не самый плохой стимул, хотя и чреват подменой содержательной работы формальной).

Однако всё чаще за инициированием процесса разработки планов стоит целенаправленное желание добиться лучших результатов и высокой эффективности при расходовании бюджетных средств на решение вопросов местного значения. Здесь велика роль субъективных факторов, присущих конкретному муниципальному образованию, особенно фактора личной активности, инициативности первого лица муниципалитета.

Однако нередко приходится сталкиваться и с противоположным мнением. Главы местного самоуправления зачастую выражают сомнение в целесообразности или успехе планового подхода, ссылаясь на те или иные объективные причины. На все их возражения можно дать вполне аргументированный ответ. Средне- и долгосрочное планирование муниципального социальноэкономического развития не отменяет необходимости решения текущих задач, более того грамотная организация «вертикали» планирования на местном уровне позволяет решать и текущие вопросы более оперативно и эффективно. Ссылка на недостаток самостоятельности, безусловно, не лишена оснований: действующая схема межбюджетных отношений оставляет муниципальным образованиям мало пространства для маневра [2].

В пользу планирования свидетельствует целый ряд факторов: комплексное планирование позволяет повысить эффективность муниципального управления в традиционных для российских муниципалитетов условиях ограниченности местных ресурсов; наличие разработанного плана (программы) позволяет инвентаризировать имеющиеся ресурсы и системно их расходовать, а также активизировать работу по поиску новых ресурсов; муниципальный план социально-экономического развития это документ для всего муниципалитета, а не внутреннее дело администрации.

Важнейшим документом, определяющим основные направления СЭР муниципального образования, является стратегия его социально-экономического развития, далее просто Стратегия, которая представляет собой систему мер государственного (муниципального) управления, опирающихся на долгосрочные приоритеты, цели и задачи политики органов государственной власти. Стратегическое планирование является важной функцией государственного и муниципального управления. Стратегия развития служит основой для принятия среднесрочных и краткосрочных решений, для отслеживания результативности действий, оценки деятельности исполнителей [1].

В настоящее время система стратегического планирования Российской Федерации находится в стадии формирования. Ее основу составляют Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской

Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537, Основы стратегического планирования в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 536.

Оценка текущего состояния социально-экономического развития (экономико-географических, правовых, демографических и прочих условий)

КОНЦЕПЦИЯ

Определение перспектив и основных подходов к дальнейшему развитию социально-экономического состояния муниципального образования (МО)

Определение возможных направлений развития МО

СТРАТЕГИЯ (на 10-15 лет)

Формирование модели, направления развития и системы целей

Определение путей достижения намеченных целей

Формирование портфеля инвестиционных проектов (целевых программ)

ПРОГРАММА (на 4-5 лет)

Планирование реализации (разработка планов) инвестиционных проектов

к О я я о о я 5 и Я п > к п О о ° я Зо §

Реализация инвестиционных проектов или целевых программ

Контроль реализации инвестиционных проектов

Рисунок 1. Содержание и последовательность разработки документов программно-целевого планирования.

Несмотря на обширную нормативную базу, наполнение содержания документов программно-целевого планирования, последовательность их отработки и принятия муниципальными образованиями до сих пор до конца не определены и непонятны для большинства администраций муниципальных образований.

С учётом проведённых исследований и практической работы с 17-ю администрациями муниципальных образований Воронежской области, нами в 2010 году были предложены содержание и последовательность отработки документов программно-целевого планирования, приведенные на рис. 1. Первоочередным документом является Стратегия социально-экономического развития муниципального образования. На основе Стратегии в дальнейшем разрабатываются: среднесрочная программа социально-экономического развития и целевые муниципальные программы, обеспечивающие комплексное СЭР муниципального образования.

Вся совокупность документов стратегического планирования определяет политику СЭР муниципального образования. Стратегия, как правило, включает в себя концептуальную часть (концепцию СЭР) и собственно стратегию СЭР, которые принимаются на срок от 10 до 15 лет. При этом стратегия СЭР, должна содержать конкретный механизм реализации и контроля над исполнением мероприятий стратегии. Содержание Стратегии в муниципалитетах может существенно отличаться, поскольку социально-экономическое положение муниципальных образований и условия реализации механизма Стратегии в них различны.

Рассматривая приведённую на рис. 1 схему, можно утверждать, что основными инструментами реализации стратегии являются целевые программы развития муниципальных образований, которые содержат конкретные мероприятия и инвестиционные проекты, обеспечивающие реализацию комплексного СЭР развития. Как правило, программа комплексного СЭР муниципального образования принимается на среднесрочную перспективу (4-5 лет) и представляет собой один из этапов реализации Стратегии.

В заключении хотелось бы отметить, что предлагаемое содержание и последовательность разработки документов программно-целевого планирования СЭР муниципальных образований в целом определяет долгосрочную политику их комплексного социально-экономического развития.