Кому и зачем нужен единый кадастр недвижимости

А.С. Эпштейн руководитель направления системной оптимизации Национального института развития отделения общественных наук Российской академии наук

Эти два злополучных вопроса: кому и зачем невольно приходят в голову, когда слушаешь или читаешь тексты, посвященные проблеме недвижимости вообще и единому кадастру недвижимости в особенности. Все известные мне тексты Министерства имущественных отношений, Федеральной службы земельного кадастра и Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, освещающие этот вопрос, представляют собой наглядные подтверждения правильности двух известных положений – ищи, кому это выгодно, и не смешивай сущность и внешнюю форму ее проявления. Ведь что делают сторонники единого кадастра недвижимости: сначала они формулируют абсолютно правильный тезис о необходимости создания единой системы учета объектов недвижимости, но затем начинают говорить о едином кадастре недвижимости и просить на его создание бюджетные средства. Между тем единая система учета и регистрации объектов недвижимости не требует какого-либо специального кадастра. Для обеспечения такого единства требуется всего лишь отработать технологию взаимодействия трех кадастров – градостроительного, природных ресурсов и земельного – в рамках элементарной научно-исследовательской и проектной разработки в составе целевой программы информатизации Российской Федерации.

Итак, ответ на вопрос, зачем нужен единый кадастр недвижимости, с житейской точки зрения, ясен – для того, чтобы перехватить бюджетные потоки. Но это всегда было и будет главной задачей любого ведомства, и в этом нет ничего предосудительного. С научной точки зрения, это означает, что необходимо соизмерить ожидаемый эффект от создания единого кадастра недвижимости с ущербом, который будет нанесен стране в целом из-за отвлечения средств от решения каких-то других задач.

Совершенно очевидно, что отвлечение средств на единый кадастр недвижимости означает свертывание работ по созданию государственного градостроительного кадастра на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.

Вопрос о роли градостроительного кадастра на федеральном и региональном уровнях является предметом специального рассмотрения, но коротко суть проблемы можно изложить следующим образом. Для современных российских «имущественников» территория страны представляет собой совокупность существующих и потенциально возможных объектов недвижимости, оборот которых должен подчиняться известному принципу: «Что выгодно Форду, то выгодно Америке». Поэтому градостроительную документацию на уровне Российской Федерации и ее субъектов они считают бесполезной тратой средств и времени.

Градостроители (и географы), деятельность которых основывается на принципах кибернетики и общей теории систем, исповедуют совсем другой принцип: «Если каждая подсистема работает на максимуме своей активности, то вся система идет «вразнос». Поэтому для них территория является условием осуществления всех видов деятельности, от сочетания которых в каждой местности зависит ресурсоемкость местной и национальной экономики. Естественно, что при таком подходе вопрос переходит совсем в другую плоскость – в сферу оценки соответствия частных и корпоративных решений в каждой местности общефедеральным интересам. При таком подходе работает не язык идеологии и частного интереса, а язык алгоритмов декомпозиции и синтеза больших систем для согласования решений на макро- мезо- и ми-кротерриториальном уровнях. Без градостроительной документации федерального и регионального уровней управление оборотом недвижимости на муниципальном уровне не может не быть разрушительным. Лучшим доказательством этому является та вакханалия, которая сегодня наблюдается в застройке городов и которая угрожает социальноэкономическому развитию России. Можно назвать 11 основных угроз:

• 1)    концентрация рабочих мест, населения и нового жилищного строительства в относительно немногих инвестиционно привлекательных поселениях, прежде всего в Москве, Санкт-Петербурге и ближайших к ним городах, ведет к стягиванию в них населения и превращению России в экономическую пустыню с оазисами экономической активности при недоиспользовании инфраструктуры в заброшенных поселениях и нарастанием дефицита мощностей инфраструктуры в переуплотненных городах (достаточно сказать, что в 1990 году на долю двух столичных регионов России приходилось 21,8 процента розничного товарооборота, а в январе 2003 году 37,5 процента, при том, что в январе 2003 года доля этих регионов в общем вводе жилья по стране составила 46,4 процента). Особенно опасны процессы маргинализации населения в наукоградах из-за нарушения социально-психологического климата, который должен поддерживаться в городах такого типа;

• 2)    переуплотнение жилой застройки в городах с высокой ценностью земли с нарушением соотношений между застроенными и незастроенными территориями; между жильем и объектами соцкультбыта; между территориями под автомобилями и под спортивными площадками и т. п.;

• 3)    нравственное и генетическое вырождение населения из-за однообразной застройки и ее чрезмерной этажности. Доказано, что однообразие застройки ведет к агрессивности и отупению, а повышенная этажность – к отставанию в интеллектуальном развитии. Такая застройка способствует и накоплению родона, аммиака и прочих загрязнений при росте суммарной ресурсо-

• емкости и эксплуатационных издержек в высотной застройке;

• 4)    взвинчивание продажной цены жилья из-за его огромного дефицита, что делает жилье недоступным для основной массы населения, с одной стороны, и отвлекает инвестиции от реального сектора экономики из-за высокой доходности коммерческого жилья – с другой;

• 5)    все возрастающая диспропорция между объемами вводимого жилья, капитального ремонта существующего жилищного фонда и реконструкции инженерных сетей, что ведет к превышению объемов выбыва-емого жилья над вводимым;

• 6)    застраивание природоохранных и рекреационных зон элитным индивидуальным жильем с приобретением земель, являющихся традиционным местом отдыха тысяч семей, в частную собственность;

• 7)    невыгодность субъектам строительного рынка периметральной жилой застройки (протяженными домами), как правило, необходимой в городских районах с плотной сетью магистральных улиц (точечные дома всасывают загрязнение от автотранспорта во внутрь жилого массива);

• 8)    всемерная экономия подрядчика на финансировании проектных и предпроект-ных работ, особенно на инженерных изысканиях, ведет к низкому качеству проектов и является прямой угрозой физической безопасности зданий;

• 9)    безответственность подрядчика за низкое качество возводимых зданий из-за сохраняющейся организационной разобщенности строительства и эксплуатации жилищного фонда (необходимо организационное единство ввода и эксплуатации объектов);

• 10)    чрезмерная скученность обездоленных семей в социальном жилье, ведущая к росту преступности и всех форм социального экстремизма;

• 11)    продажа в частную собственность даже тех участков, которые заведомо придется выкупать в дальнейшем для общественных нужд по ценам в 50 и более раз выше существующих, что будет отвлекать огромные бюджетные средства от борьбы с бедностью.

Вот, что значит «вырывать» имущественные отношения из системы градостроительных отношений и экономить на градостроительной документации и градостроительном кадастре. Комментарии, как говорится, излишни.

Чтобы ответить на второй вопрос заголовка статьи, кому это выгодно, рассмотрим основной тезис наших «имущественни-ков»: «существующая система раздельного учета земельных участков и зданий, строений, сооружений не соответствует целям, задачам и потребностям развития современного рынка недвижимости»1.

Но трактовка целей, задач и потребностей рынка недвижимости – вещь сугубо субъективная, определяемая личными имущественными интересами разработчиков, их целевой ориентацией. А таких ориентаций может быть три:

• а)    корыстно-индивидуалистическая – дать возможность особо состоятельным слоям населения в короткие сроки и с минимальными затратами денежных средств стать крупнейшими собственниками земельных участков, пляжей, мест сбора грибов, ягод, дикорастущих лекарственных трав и природных ресурсов,

• б)    коллективно-общественная – обеспечить такой оборот земельных участков и строений (сооружений) на них, при котором обеспечивается максимальный вклад собственников и арендаторов в снижение ре-сурсоемкости экономики страны и в пропорциональное развитие всех ее муниципалитетов (от ресурсоемкости зависит конкурентоспособность российской экономики, особенно по отношению к импорту, а от пропорциональности развития муниципалитетов – ликвидация бедности);

• в)    эклектичная – попытка совместить оба подхода.

Естественно, что далее речь будет идти о первых двух типах ориентации, как наиболее принципиальных.

Безусловно, что корыстно-индивидуалис- тическая ориентация предполагает понятие «единый объект недвижимости», иными словами, судьба земельного участка определяется собственностью на здания и сооружения. Купив в Москве за бесценок развалившийся двухэтажный домик возле создаваемого делового центра, предприимчивый человек становится собственником бесценной столичной земли, для выкупа которой по будущей рыночной цене властям придется потратить немалые бюджетные средства, что повысит бюджетоемкость городского хозяйства, а по стране в целом – снизит конкурентоспособность российской экономики.

При ориентации на максимальный вклад собственников и арендаторов в развитие страны и минимальную ресурсоемкость (т. е. на выполнение в кратчайшие сроки поставленной Президентом Российской Федерации В.В. Путиным задачи повышения конкурентоспособности Российской Федерации) власть неизбежно должна будет ориентироваться на понятие «земельно-имущественный комплекс», не исключая возможности для собственников строений и сооружений арендовать землю и закладывать в залог либо право аренды земли, либо продукцию с этой земли.

Нетрудно увидеть, что ориентация власти на узаконивание понятия «единый объект недвижимости» означает подмену оценки эффективности управленческих решений заблаговременно сформулированными идеологическими установками при принятии таких решений. То есть за понятием «единый объект недвижимости» стоит идеологизированный подход к управлению страной и подмена национальных интересов интересами отдельного слоя, что исключает возможность реализации положений, изложенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2003 год. Ориентация же на узаконивание понятия «земельно-имущественный комплекс» отражает общесистемный подход к управлению страной во имя ее долговременных национальных интересов на основе баланса интересов бизнеса, населения и власти.

Понятно и другое – ориентация на идеологию и интересы отдельного класса (слоя) населения противоречит пункту 2 статьи 13 Конституции Российской Федерации, в котором указано следующее: «Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной».

Теперь по поводу тезиса о недопустимости сохранения раздельного учета земельных участков и строений на них. Раздельный учет земли и строений на ней неизбежен по той простой причине, что это два явления, подчиняющиеся в своем функционировании и развитии качественно разнородным закономерностям. Первые, как говорится, от Бога, тогда как вторые – дело рук человека. В житейском плане произведенное авторами Гражданского кодекса их объединение в одном понятии иначе как святотатством назвать нельзя, а в научном плане это называется смешением понятий «система» и «комплекс». Система – это совокупность взаимодействующих объектов, подчиняющихся качественно однородным закономерностям, тогда как комплекс – это совокупность взаимодействующих систем, подчиняющихся качественно разнородным закономерностям (комплекс выступает как система в том случае, когда исследуется взаимодействие входящих в него систем). Такая качественная разнородность обязательно требует раздельного учета земли и строений на ней, если общество хочет грамотно управлять процессами их развития.

Ориентация на единый объект недвижимости неизбежно ведет к разграничению земель не только на общественную (публичную) и частную, но и федеральную, региональную и муниципальную. О том, к чему ведет такое разделение земель, свидетельствуют расчеты, проведенные в городе Кропоткине (Краснодарский край). Они показали, что в случае делегирования функций распоряжения всей землей муниципалитету и взимания с федеральных и прочих хозяйствующих объектов нормальной арен-ной платы суммарные годовые платежи за землю оказываются равными годовой потребности в бюджетном финансировании жилищно-коммунального хозяйства города. Одновременно создаются стимулы для федеральных, областных и всякого рода корпоративных структур бережно относиться к муниципальной земле. С разграничением публичных земель на федеральные, муниципальные и т. д. подрываются экономические основы местного самоуправления, и земельные платежи перестают выполнять функцию регулятора обратной связи в системе управления Российской Федерации (а если нет регулятора обратной связи, то обязательно процветает коррупция).

Ориентация на единый объект недвижимости с целью скорейшего формирования крупных собственников неизбежно ведет к еще одной, несуществующей в мире, форме насилия идеологии над экономикой – к продаже земли под приватизированными объектами по льготным ценам. А это ведет к еще большему сокращению финансовых основ местного самоуправления. Но положения Гражданского кодекса Российской Федерации сформулированы таким образом, что города вынуждены идти на это «самоубийство», ибо в противном случае арендная плата за землю под объектами государственной собственности будет поступать не в городские, а в вышестоящие бюджеты.

Ориентация на единый объект недвижимости неизбежно ведет к введению единого налога на недвижимость. В странах, основная масса населения которых имеет денежные доходы существенно выше прожиточного минимума, такой подход совершенно оправдан. Но в России, основная масса населения которой (в том числе научно-техническая интеллигенция) имеет доходы существенно ниже прожиточного минимума и отсутствуют экономические и нравственные стимулы собственников к эффективному использованию даром приобретенной государственной собственности, единый налог на недвижимость совершенно неэффективен.

В такой ситуации плата за землю должна строиться на одних принципах, а за основные фонды – на других. Так, плату за землю должны вносить все жители, а налог на имущество должны оплачивать лишь те семьи, в которых обеспеченность имуществом на 1 члена семьи превышает, скажем, 30 или 50 тысяч евро. При этом шкала платежей за имущество не должна быть плоской – чем больше душевая обеспеченность, тем выше ставка.

Для предприятий в условиях ограниченности оборотных средств ситуация должна быть прямо противоположной – чем больше основных фондов приходится на одного работающего, тем ниже ставка налога. В то же время ставка налога на имущество должна зависеть от вклада предприятия в системную организацию Российской Федерации в текущем году по сравнению с предыдущим – чем больше вклад, тем ниже ставка.

Вот, что кроется за невинным, на первый взгляд, смешением сущности единой системы учета и регистрации имущества с его внешней формой проявления в виде единого понятия «недвижимость» (когда судьба земельного участка повторяет судьбу строения) и «единого кадастра недвижимости» или в виде альтернативы – земельно-имущественного комплекса (при этом судьба земельного участка не обязана повторять судьбу строений на нем расположенных) с четкой технологией взаимодействия земельного и градостроительного кадастров.

Могут возразить, что гораздо проще взимать один налог, чем два. Но проще – не значит эффективнее. Налог важен сам по себе только с точки зрения финансиста и налоговика, а с точки зрения системщика, важнейшая функция налогов – обеспечивать «настройку» интересов субъектов рынка на соблюдение общегосударственных интересов, чтобы превратить весь процесс гармонизации взаимоотношений между бизнесом, населением и властью в саморе-гулирумый и самоорганизующийся и свести к минимуму вмешательство чиновников в экономику. А чем больше число налогов, тем большее число взаимосвязей в системе реализуется по принципу саморегулирования и самонастройки, тем больше налогооблагаемая база и больше денег поступает в бюджет. Поэтому экономить на числе налогов и на их детальнейшей дифференциации – все равно, что экономить мышление при решении научной задачи.