Концепция разработки программы внедрения экологических индикаторов в систему регионального управления

Актуальность разработки программы. Различия в уровне и темпах регионального развития и размещения производительных сил, исторические аспекты освоения территории, отраслевая структура хозяйства, природно-ресурсный потенциал, устойчивость и степень изме-ненности естественных экосистем, уровень антропогенной нагрузки и некоторые другие факторы определяют региональную специфику экологического состояния окружающей среды. На региональном уровне это отражается в дифференциации приоритетов региональной экологической политики, целей и задач стратегий регионального устойчивого развития, планов и программ развития региона.

Дисбаланс, возникающий при функционировании системы «экономическая деятельность – окружающая среда», способствует возникновению чрезмерной экологической нагрузки на территорию, и как следствие, приводит к повышенному эксплуатационному «износу» и потере естественных природных качеств компонентов окружающей среды, способствует их преждевременной деградации и выводу из хозяйственной деятельности [6]. Это, в свою очередь, ведет к существенному увеличению финансовых затрат на восстановление прежних качественных характеристик территории посредством реализации программ по охране окружающей среды и природных ресурсов, а также мероприятий, направленных на доведение показателей качества окружающей среды до значений, установленных действующей в РФ нормативной базой.

Таким образом, при оценке эффективности и результативности реализации стратегий устойчивого развития на региональном уровне целесообразно оперировать системой параметров (индикаторов) применительно к региону. Индикаторы устойчивого развития – это показатели, которые характеризуют изменение состояния экономики, социальной сферы и окружающей среды на исследуемом отрезке времени. Индикаторы являются инструментом для своевременного корректирования социальных, экономических, экологических аспектов дальнейшего развития. Они могут помочь в принятии управленческих решений органам власти, промышленности, бизнеса и общественности [2].

Мировой и региональные опыты внедрения экологических индикаторов. Первой наиболее комплексной разработкой в этой сфере стала система индикаторов устойчивого развития, предложенная Комиссией по устойчивому развитию ООН уже более 15 лет назад (1996). Сейчас официальные системы индикаторов устойчивого развития имеют фактически все крупнейшие международные организации (ООН, Всемирный Банк, Организация экономического сотрудничества и развития, Европейское экономическое сообщество и др.) и развитые страны. Характерным в этом отношении документом является доклад Европейского экологического агентства (2007), где широко используются индикаторы для анализа и прогноза экологической ситуации в Европе (The pan-European environment: glimpses into uncertain future. European Environment Agency, Copenhagen, 2007) [17].

Можно выделить целый ряд российских проектов на федеральном и региональном уровнях, посвященных индикаторам устойчивого развития. Здесь следует упомянуть проекты Всемирного Банка и Минэкономразвития по разработке систем индикаторов устойчивого развития для России «Учет экологического фактора в системе индикаторов социально-экономического развития» (2001); доклад «Национальная оценка прогресса при переходе Российской Федерации к устойчивому развитию» (2002), подготовленный секретариатом Национального подготовительного комитета к Всемирному саммиту по устойчивому развитию и

МЭРТ, который содержит большое количество индикаторов устойчивости, проект английской фирмы Environmental Resources Management (ERM) «Разработка индикаторов для оценки устойчивости процесса экономических и социальных реформ в Российской Федерации», финансируемый Министерством международного развития Великобритании и осуществляемый под руководством Минэкономразвития России (2001–2003) [13; 16].

Очень интересный конструктивный опыт по разработке индикаторов устойчивого развития в 2002–2007 гг. накоплен в регионах страны: Томской, Воронежской, Кемеровской и Самарской областях, г. Москве, Чувашской Республике.

Наиболее распространенным в теории и на практике методическим подходом является подход, который базируется на построении системы индикаторов, каждый из которых отражает отдельные аспекты устойчивого развития. Чаще всего в рамках общей системы выделяются следующие подсистемы (блоки) показателей: экономические, экологические, социальные, институциональные.

В рамках первого подхода, ориентирующегося на разработку системы индикаторов устойчивости, возможны различные варианты структуры такой системы, которые были апробированы в нашей стране [1; 3]:

– структура «тема/проблема-индика-тор», когда определенной проблеме соответствует свой индикатор. Обычно выделяется три группы индикаторов: экономические, социальные и экологические (Томская область);

– структура «цели – задачи – индикаторы». Иерархическая структура подхода к разработке индикаторов. Цели и задачи могут быть только сформулированы и не иметь – в отличие от индикаторов – количественного выражения. Такая структура нашла свое воплощение в Целях развития тысячелетия ООН (Костромская область и Чувашская Республика);

– компактная система ключевых/базо-вых индикаторов. Ключевые индикаторы должны быть подобраны таким образом, чтобы отразить приоритетные проблемы и специфику региона, в том числе, особенности современного периода его развития (Самарская область);

– структура «тема – подтема – индикатор». Данный подход разработан Комиссией по устойчивому развитию (КУР) ООН;

– дифференциация структуры индикаторов на показатели «давление – состояние – реакция», что характерно для систем КУР ООН и Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) (г. Москва).

Российский опыт дал примеры широкого варьирования и комбинирования этими структурами. Так, в процессе разработки концепции экологической политики Кемеровской области была предложена следующая структура индикаторов: «цель – приоритеты – принципы – индикаторы». Возможно также комбинирование различных подходов. При разработке наборов индикаторов для Томской и Воронежской областей были получены общие наборы экономических, социальных и экологических индикаторов, а также выделены ключевые/базовые для областей индикаторы. Томская область в структуре индикаторов выделила «ключевые – дополнительные – специфические» [15].

Цели и задачи программы. Основной целью программы является разработка и внедрение подхода, позволяющего координировать действия региональных управленческих структур, направленные на достижение приоритетов устойчивого развития посредством исполнения заданных экологических индикаторов развития региона.

Для достижения поставленной цели необходимо поставить и последовательно решить следующие задачи:

• 1)    проанализировать опыт и достижения в сфере разработки и внедрения параметров (индикаторов) устойчивого развития на региональном уровне;

• 2)    разработать систему экологических индикаторов регионального развития, включая оценку результативности реализации экологических приоритетов, основанных на достижении базовых экологических индикаторов регионального развития;

• 3)    разработать последовательность внедрения предложенной системы индикаторов в систему управления регионом, учитывающую специфику и особенности этого процесса для каждого этапа;

• 4)    провести анализ потенциальных источников финансирования реализации программы;

• 5)    разработать контрольные параметры для оценки эффективности внедрения системы экологических индикаторов в систему управлении регионом.

Особенности реализации программы. Первоначально необходимо оценить возможность получения информации по предложенным экологическим индикаторам. Региональные индикаторы, включая экологические, должны удовлетворять следующим требованиям:

• 1)    возможность использования на макро-, мезо- и микроуровне;

• 2)    репрезентативность для муниципальных, региональных и международных сопоставлений;

• 3)    однозначная интерпретируемость лицами, принимающими решение;

• 4)    способность иметь количественное выражение;

• 5)    минимальность затрат для сбора информации и расчетов;

• 6)    возможность оценки и наличие временной динамики;

• 7)    сквозное представление по уровням (муниципальный, региональный и национальный);

• 8)    реальная ограниченность числа индикаторов.

Необходимо также определить, какие региональные индикаторы будут базовыми, а какие дополнительными. Кроме того, каждая категория индикаторов устойчивого развития должна включать три типа индикатора, предложенных ОЭСР (модель PSR «воздействие – состояние – отклик») [4]:

• 1)    индикаторы воздействия, характеризующие воздействия на окружающую среду различных факторов и ее изменение под их влиянием;

• 2)    индикаторы состояния, характеризующие состояние различных элементов окружающей среды;

• 3)    индикаторы отклика, характеризующие меры по оздоровлению окружающей среды.

На заключительном этапе необходимо сформировать информационную базу по предложенным индикаторам как в разрезе муниципальных образований, так и по Волгоградской области в целом, включить предложенные индикаторы и их изменение в систему оценки устойчивости развития региона.

Источники финансирования программы. Вопросы финансирования и поступления денежных средств на реализацию любой природоохранной деятельности региона являются ключевыми для достижения показателей устойчивого развития.

При внедрении данной программы основным источником финансирования мероприятий по оздоровлению экологической ситуации должны стать инвестиции предприятий-природо-пользователей региона, которые при воздействии нормально функционирующего экологоэкономического механизма должны быть заинтересованы в охране окружающей среды, во внедрении параметров устойчивого развития в систему регионального управления.

Авторы предлагают также изменить порядок первоочередности выделения статей расходов в общем финансовом балансе региона. Строка расходов на охрану окружающей среды не должна занимать последнее место, уступая даже расходам на СМИ, культуру и кинематографию. Дисбаланс между экономическим развитием региона и охраной окружающей среды является существенным препятствием для достижения условий устойчивого развития.

Контрольные параметры реализации программы опираются на систему индикаторов экологического состояния окружающей среды применительно к региону [5] и представлены в виде таблицы (см. ниже).

Выделение контрольных параметров базируется на исследованиях ученых Волгоградского государственного университета по устойчивому развитию региона [11], эколого-экономическому механизму природопользования [12], по оценке загрязнения [14], геоэкологической ситуации [8], земельных ресурсов [7], особо охраняемых территорий [10], защитных лесных насаждений [9].

Итоговая оценка реализации программы будет осуществлена после ее выполнения. Проведение оценки эффективности реализации программы позволит выявить взаимосвязь между результатами и программными мероприятиями.

Оценка эффективности реализации программы должна быть направлена на достижении трех составляющих: экономической, экологической и социальной.

Система экологических индикаторов устойчивого развития Волгоградской области

Компонент окружающей среды	Основной природоэксплуатирующий сектор (тип природопользования)	Проблема, обусловленная региональной спецификой	Индикатор (единица измерения)
			базовый	дополнительный
Атмосфера	Отрасли промышленного производства, городское хозяйство, транспорт	Состояние атмосферного воздуха	Объем вредных веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух стационарными источниками загрязнения, тыс. т/год; в том числе объем уловленных и обезвреженных загрязняющих атмосферу веществ (доля по отношению к общему объему выброса), тыс. т/год (%)	–
			Объем выброса парниковых газов, тыс. т/год	–
			Объем вредных веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух от автомобильного транспорта, тыс. т/год	Количество зарегистрированных автомототранспортных средств (ед.) Уровень шумового загрязнения, дБА
		Радиационное излучение	Уровень радиационного загрязнения атмосферного воздуха (мощность эффективной дозы гамма-излучения), мк3 в/ч	–
Гидросфера	Промышленность, городское хозяйство, сельское хозяйство	Состояние поверхностных вод	Объем свежей воды, изъятый из поверхностных вод, млн м3/год	–
			Объем сброса сточных вод в поверхностные водоемы, млн м3/год	Загрязненные без очистки (доля по отношению к общему объему сброса), млн м3/год (%) Нормативно очищенные (доля по отношению к общему объему сброса), млн м3/год (%) Нормативно чистые (доля по отношению к общему объему сброса), млн м3/год (%)
			Объем воды, используемой в оборотных системах водоснабжения, млн м3/год, в том числе доля в общем объеме забора воды %	–
		Состояние подземных вод	Объем свежей воды, изъятый из подземных вод, млн м3/год	–
		Радиационное излучение	Уровень радиационного загрязнения водных объектов, Бк/л	–

Продолжение таблицы

Компонент окружающей среды	Основной природоэксплуатирующий сектор (тип природопользования)	Проблема, обусловленная региональной спецификой	Индикатор (единица измерения)
			базовый	дополнительный
Литосфера	Землепользование, добывающие отрасли промышленности	Образование отходов	Общий объем образования отходов производства и потребления, тыс. м3/год	Объем отходов, направленных на повторное использование, тыс. м3/год Объем утилизированных отходов, тыс. м3/год
			Объем образования отходов производства и потребления на душу населения, тыс. м3/год	–
			Площадь земель, занятых под полигоны и санкционированные места размещения отходов по отношению к общей площади территории, га	Обеспеченность объектами размещения отходов, ед. Количество несанкционированных объектов размещения отходов, ед.
		Радиационное излучение	Уровень радиационной загрязненности почв, Бк/кг	–
		Состояние недр	Истощимость запасов (объем добычи минерально-сырьевых ресурсов). млн т/год (млн м3/год)	–
			Количество энергии, получаемой от традиционных источников, кВт/ч/год	Использование альтернативных источников энергии (количество энергии, получаемой от альтернативных источников), кВт/ч/год
Почва	Сельское хозяйство	Эффективность сельскохозяйственного использования зе мель	Урожайность зерновых культур, ц/га	–
		Качество и деградация почв (эрозия, дефляция, использование малопродуктивных земель)	Площадь деградированных пахотных угодий (эродированная, на каменистых, щебнистых почвах и т. д.) от общей площади пашни, % (га/год – динамика)	Площадь засоленных, заболоченных, дефлированной и дефляционноопасной пашни, эродированной пашни (водная эрозия) от общей площади пашни, % (га/год – динамика)
		Баланс органического вещества в почве (дегумификация), плоскостной смыв гумусового горизонта на склоновой пашне	Количество гумуса (уровень естественного плодородия), %	Дегумификация, т/га в год. Снижение естественного плодородия, % содержания гумуса по отношению норме для зональных почв

Окончание таблицы

Компонент окружающей среды	Основной природоэксплуатирующий сектор (тип природо-пользова ния)	Проблема, обусловленная региональной спе цифи-кой	Индикатор (единица измерения)
			базовый	дополните ль ный
Земельные ресурсы	Сельское хозяйство, добывающие отрасли, урбанизация	Эколого-стабилизирующий фонд территории	Площадь ООПТ, тыс. га (% от площади региона). Площадь ненарушенных и малоизмененных земель (лесной фонд, водоохранные зоны, естественные пастбища, охраняемые ландшафты), % от площади региона	–
		Нерациональное землепользование	Площадь загрязненных земель, в том числе полигоны ТБО, % от площади региона	–
		Структура земельного фонда и интенсивность его использования	–	Категории земель в структуре земельного фонда, % от площади региона. Плотность населения, чел/ км2. Площадь земель нас. пунктов, % от площади региона
Биологические ресурсы, в том числе:
Видовое биоразнообразие	Природоохранное при-родопользова-ние	Информационная, научная и образовательная функция	Количество видов, занесенных в Красную книгу региона, ед.	Общее количество видов по крупным таксонам (растения, животные, грибы), ед.
Ландшафтное разнообразие	Рекреация, природоохранное природопользование	Обеспечение экосистемных услуг	Площадь ООПТ федерального и регионального уровня, % от площади региона	Количество ООПТ разных категорий, ед.) Площадь    зональных экосистем, % от площади региона
Водные биологические ресурсы	Промысел, рекреация (любительский и спортивный лов), охрана и восстановление ресурсов	Перепромысел. Браконьерство	Вылов промысловых видов, т/год	Численность промысловых видов рыб, ед. Объем поголовья молоди искусственного разведения, выпущенной в водоемы, ед.
	Охрана и восстановление ресурсов	Восстановление численности редких видов рыб	–	Объем поголовья молоди рыб редких видов, искусственное воспроизводство, ед.
Лесные ресурсы	Рекреация, природоохранное природопользование, лесозаготовка	Дефицит лесных ресурсов	Общая лесистость, % от площади региона	Площадь лесов различных категорий, % от площади региона
		Деградация (пожары, нерегулируемая рекреация, неэффективная система рубок)	–	Леса пострадавшие от пожаров, га/год
		Эффективность лесовосстановления	Лесовосстановление, га/год	–

Экологическая составляющая программы должна включать в себя улучшение показателей состояния компонентов окружающей среды (атмосферного воздуха, поверхностные и подземные воды, биологические ресурсы и т. д.).

Экономическая составляющая программы базируется на природоохранных затратах по достижению региональных индикаторов устойчивого развития. В первую очередь инвестиции должны направляться в наиболее значимые и окупаемые проекты.

Социальная составляющая программы наиболее трудно поддается оценке, так как данная компонента несет на себе характер последействия и не всегда выражена напрямую. В качестве оценок выполнения программы можно считать, например, снижение уровня заболеваемости населения в промышленной зоне, экологическая комфортность мест проживания.

Программа может быть признана эффективной, если будут достигнуты все три ее составляющие. Однако приоритетной компонентой является экологическая составляющая, поэтому достигнув выполнения экологической и экономической или социальной, – программа признается умеренно эффективной.