Концепция управления по результатам в государственном менеджменте: от формализма к реальной эффективности

Государственное управление в XXI веке сталкивается с фундаментальным вызовом: как обеспечить достижение общественно значимых целей при ограниченных ресурсах, растущей сложности социальных проблем и снижении доверия к институтам власти. Традиционная бюрократическая модель, ориентированная на строгое соблюдение формальных процедур и контроль затрат, демонстрирует свою неэффективность в условиях, когда требует ответа не вопрос: «Потрачено ли все законно?», – а на вопрос: «Достигнуты ли реальные изменения?» Именно эта потребность привела к возникновению и активному распространению концепции управления по результатам в системе государственного менеджмента.

Теоретическая и методическая рамка исследования

Управление по результатам при реализации государственной экономической политики означает систематический процесс планирования, мониторинга, оценки и корректировки деятельности органов власти на основе измеримых индикаторов достижения заранее определенных общественных результатов. Именно такое управление, по мнению Д.С. Павлова, «выступает ключевым инструментом повышения эффективности … поскольку ориентировано на достижение измеримых показателей» [5]. В отличие от частного бизнеса, где результаты в значительной степени материализуются в прибыли и рыночной доле, публичные результаты часто носят многокомпонентный, отсроченный и трудноизмеримый характер: повышение качества жизни, снижение неравенства, укрепление правопорядка, экологическая безопасность.

Несмотря на универсальную привлекательность идеи «управлять, ориентируясь на эффект», ее практическая реализация сталкивается с рядом серьезных препятствий: несовершенство систем сбора данных, конфликт между краткосрочной отчетностью и долгосрочными целями, риск манипуляции показателями, так называемый синдром «игры в цифры», а также укорененные бюрократические привычки. Как отмечает В.В. Подгорный, «бюрократия является одним из основных факторов, препятствующих оперативному принятию решений» [7]. Более того, в государственном управлении проблема «принципала – агента» приобретает особую остроту: граждане (принципалы) не могут напрямую контролировать чиновников (агентов), а иерархические механизмы не всегда гарантируют нацеленность на конечный результат.

Цель данной статьи – комплексный теоретический и прикладной анализ концепции управления по результатам в государственном менеджменте, выявление ее сильных сторон, ограничений и условий успешного внедрения. Для достижения цели поставлены следующие задачи: рассмотреть эволюцию идеи результативного управления в государственном менеджменте; описать ключевые элементы и этапы цикла такого управления; проанализировать основные инструменты (бюджетирование, ориентированное на результат, показатели эффективности, контракты по результатам); выявить барьеры внедрения; предложить направления совершенствования.

Методологическую основу составляют институциональная теория, концепция нового государственного менеджмента, а также методология логико-структурного подхода. Эмпирическая база включает рекомендации ОЭСР, экспертные оценки и научные публикации.

Основные результаты

Понимание того, что государство должно управляться на основе результатов, не является открытием последних десятилетий. Еще в 1920-1930-е годы в США предпринимались попытки внедрения «бюджетирования, ориентированного на эффективность» [11]. Однако системный характер концепция управления по результатам приобрела в ходе реформ нового государственного менеджмента (19801990-е годы), который провозгласил переход от иерархической бюрократии к децентрализованным, контрактным и клиентоориентированным моделям.

Классическая модель управления, закрепленная работами М. Вебера, делала акцент на формальных правилах, разделении функций, документарной отчетности. Безусловным достоинством этой модели была предсказуемость и борьба с коррупцией через минимизацию дискреционной власти. Но ее недостатком стала «ритуальная бюрократия» – когда процесс ценен сам по себе, а не то, что он порождает. Чиновник оценивался по тому, насколько точно он заполнил форму, а не по тому, решена ли проблема заявителя. Новый государственный менеджмент предложил импортировать в публичное управление логику управления по целям и ключевые показатели эффективности. В результате в странах ОЭСР (Великобритания, Канада, Австралия, Швеция) были запущены программы «следующего шага», «управление за результаты» и подписанные соглашения о предоставлении публичных услуг [1]. Характерный сдвиг можно выразить в противопоставлении, представленном в таблице.

Таблица

Сравнение подходов, используемых в государственном менеджменте

Традиционный подход	Управление по результатам
Контроль затрат и соблюдения процедур	Оценка эффективности и результативности
Отчетность о выполненной работе	Отчетность о достигнутых изменениях
Годовые планы как формальность	Цепочка «цели – результаты – индикаторы»
Бюджет по статьям (на что потрачено)	Бюджет по программам (какой эффект получен)
Мотивация – выслуга лет и дисциплина	Мотивация – достижение целевых показателей

Составлено автором.

Управление по результатам в системе государственного управления базируется на иерархии результатов – от менее масштабных к более широким, значимым и, наконец, к воздействию на благосостояние. Эта иерархия критически важна для корректной постановки целей и оценки: входы – ресурсы (финансы, персонал, оборудование, нормативное время), выделяемые на ведение государством какой-либо деятельности; активности – конкретные действия, процессы, услуги, которые осуществляет орган власти (проведение проверок, выдача лицензий, строительство дорог); непосредственные продукты – товары и услуги, произведенные в результате активностей (количество выданных справок, километров построенных дорог, проведенных уроков в школе); результаты первого уровня – изменения в поведении, состоянии или компетенциях целевых групп (росту грамотности, снижению смертности, уменьшению времени в пробках); воздействие – долгосрочные социально-экономические эффекты на макроуровне (рост ВВП, снижение бедности, улучшение демографической динамики).

Ключевая ошибка многих реформ – отождествление управления по результатам с измерением продуктов. Орган власти успешно отчитывается о количестве проведенных семинаров, но при этом не измеряет, изменилось ли поведение их участников. Подлинное управление по результатам требует смещения фокуса в сторону качественных изменений в процессе осуществления каких-либо действий и даже оказывающих долгосрочное влияние, однако здесь встают проблемы: временной лаг, влияние неуправляемых факторов, высокая стоимость измерений. На практике управление по результатам реализуется как непрерывный управленческий цикл, состоящий из пяти этапов:

Этап 1. Стратегическое целеполагание. На основе анализа внешней среды и полномочий организации формулируются миссия, стратегические цели и конкретные измеримые результаты. В государственном секторе эти цели часто закрепляются в государственных программах, стратегиях, дорожных картах. Важно, чтобы цели соответствовали принципам SMART, а именно, конкретным, измеримым, достижимым, значимым, ограниченным по времени. Например, вместо «улучшить экологию» – «снизить выбросы загрязняющих веществ на 15% к 2028 году».

Этап 2. Планирование и выбор индикаторов. Для каждой цели разрабатывается система показателей – как количественных (время, доля, количество), так и качественных (уровень удовлетворенности, соблюдение стандартов). В государственном менеджменте используется сбалансированная система показателей и логико-структурная матрица, где прописываются источники верификации и допущения.

Этап 3. Мониторинг. Регулярный сбор данных о ходе реализации и промежуточных результатах. Мониторинг отличается от оценки тем, что является непрерывным, операционным и часто встроен в административные процессы. Ключевой принцип: мониторинг должен быть экономичным и не подменять собой управление. Важное нововведение – использование цифровых дашбордов и систем бизнес-интеллектики в органах власти.

Этап 4. Оценка. Периодическая проверка того, в какой степени достигнуты запланированные результаты, с выявлением причинно-следственных связей. Различают оценку процесса (правильно ли шли дела), оценку результата (что достигнуто) и оценку воздействия (какие долгосрочные последствия). Оценка часто проводится с привлечением независимых экспертов или внутренних аудиторов, обученных методам эконометрики и квази-экспериментов (разница в разностях, построение контрольных групп).

Этап 5. Коррекция и обратная связь. На основе данных мониторинга и оценки принимаются управленческие решения: перераспределение ресурсов, корректировка целей, изменение процедур, кадровые решения. Без этого этапа управление по результатам вырождается в «отчетность ради отчетности».

Современная практика государственного менеджмента выработала арсенал инструментов внедрения управления, ориентированного на результат. Рассмотрим ключевые:

• 1.    Программно-целевое бюджетирование. В отличие от традиционной сметы, где средства расписаны по статьям расходов (зарплата, командировки, канцтовары), бюджетирование по результатам структурирует расходы по государственным программам и подпрограммам, привязывая каждый рубль к ожидаемым результатам. В этом случае первостепенное значение имеет, по мнению С.А. Титова и Н.В. Титовой, «достижение лучших результатов, быстрое движение к цели, минимизация расходов» [10]. Однако практика показывает, что полный отказ от сметного принципа невозможен: контроль за нецелевым использованием средств остается. Поэтому развивается гибридное бюджетирование: сметная детализация для непродуктивных расходов (связь, коммунальные расходы) и программно-целевая – для мероприятий, непосредственно создающих общественные блага.

• 2.    Контракты (соглашения) по результатам. Между вышестоящим органом и подведомственным учреждением (или территориальным подразделением) заключается соглашение, где фиксируются конкретные результаты, индикаторы, ресурсы и ответственность. В Великобритании такие соглашения в 2000-е годы связывали министерства с Агентством по улучшению качества жизни. В России аналогом можно считать государственные задания для бюджетных учреждений и соглашения о достижении показателей эффективности с руководителями органов власти.

• 3.    Система рейтингов и публичных дашбордов. Для повышения прозрачности и соревновательности регионы, муниципалитеты или ведомства ранжируются по интегральному индексу эффективности. Например, в РФ действует рейтинг эффективности губернаторов, в Китае – рейтинг «экологической ответственности» провинций. Основным преимуществом их применения является стимулирование конкуренции, а недостатком – порождение «выборочного подхода», то есть фокусировка на показателях рейтинга в ущерб другим задачам.

• 4.    Исполнение государственных функций на основе регламентов. Здесь проявляется связь управления по результатам с административной реформой, а именно, детальное описание процессов с указанием сроков и стандартов качества. Показателем результата становится, например, доля услуг, оказанных в установленный срок, и уровень удовлетворенности заявителей.

• 5.    Цифровой мониторинг реальных эффектов. Как отмечено В.А. Плотниковым и И.В. Герсонской, «с формированием и развитием общедоступной цифровой инфраструктуры, происходит диалектический переход от количества к качеству» [6]. Появление сенсоров, big data, государственных информационных систем позволяет собирать данные о результатах в режиме, близком к реальному времени. Например, система мониторинга состояния дорог через датчики в асфальте или анализ спутниковых снимков для оценки вырубки лесов.

Страны с переходной экономикой, включая Россию, столкнулись с типичными трудностями: отсутствие достоверной статистики на низовом уровне; смешение целей и показателей; использование «удобных» индикаторов, которые легко достижимы, но отражают лишь видимость результата; низкая вовлеченность граждан в определение приоритетов. Все это привело к необходимости решения задач, как отмечает А.А. Лысенко, «обеспечения результативности реализации национальных целей и задач, повышения ответственности в части эффективного использования бюджетных средств и достижении социально-экономического развития» [4].

Опыт показывает, что универсальной модели управления по результатам не существует. Культурные факторы, уровень бюрократической зрелости, политическая воля и наличие обратной связи от конечных пользователей определяют успех реформы. В России концепция управления по результатам начала системно внедряться в 2000-е годы в рамках административной реформы и бюджетной реформы. Были введены доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) субъ- ектов бюджетного планирования, затем – государственные программы РФ. В 2018-2022 годах последовал переход к проектной деятельности и внедрение E-бюджета. Однако, по мнению Е.И Добролюбовой, «действующие нормативные правовые акты в сфере проектной деятельности в значительной степени регламентируют процедуры подготовки и реализации проектов, но не устанавливают четких требований к их качественным параметрам» [3]. Поэтому в такой практике существует ряд устойчивых проблем:

• 1.    Подмена результата процессом, в результате которой происходит разрыв между показателями и реальными результатами. В госпрограммах нередко использовались индикаторы, которые измеряли не реальные изменения, а лишь факт выполнения действий.

• 2.    Показатели без проверки. По многим параметрам отсутствуют прозрачные методы расчета, исходные данные ненадежны или поступают с большим опозданием.

• 3.    Перегрузка метриками. Количество целей и ключевых показателей в государственных программах доходило до 50-100, что полностью исключало возможность расставлять приоритеты и проводить качественный контроль.

• 4.    Результатное бюджетирование остается фикцией. В действительности средства распределяются по принципу «от достигнутого уровня», без серьезной опоры на анализ прошлой эффективности. Оценка государственных программ почти не влияет на решение об их дальнейшем финансировании.

• 5.    Низкая управленческая культура работы с данными. Мониторинг воспринимается как обязательная отчетность перед контролирующими органами, а не как способ внутреннего анализа и обучения.

• 6.    Риски подтасовки данных. Когда карьера чиновника напрямую зависит от выполнения плановых цифр, возникает соблазн улучшать отчетность любыми методами – вплоть до изменения несвязанных с реальностью показателей.

Перечисленные недостатки не означают, что от управления, ориентированного на результат, нужно отказываться. Скорее, они говорят о необходимости адаптировать эту модель к российским институциональным реалиям, поскольку именно, как утверждают Т.Д. Ромащенко и И.В. Герсонская, «в этой среде устанавливаются формальные и неформальные «правила игры» для экономических агентов» [8], функционирующих в национальной экономической системе. Ни одна концепция государственного управления не свободна от критики. В отношении управления по результатам выделяются следующие системные возражения:

• 1.    Измерение как искажение. Согласно эффекту Кэмпбелла, чем более количественный социальный показатель используется для принятия решений, тем он сильнее подвержен коррупционному давлению и тем вероятнее, что он исказит процессы, которые призван отслеживать. В государственном менеджменте это проявляется как «синдром последней мили» – все усилия направлены на формальную отчетность, а не на реальное улучшение.

• 2.    Сложность измерения нематериальных результатов. Как измерить доверие к судебной системе, чувство безопасности, социальную сплоченность? Использование опросов и индексов возможно, но они дороги, подвержены колебаниям и манипуляциям. В результате органы власти могут концентрироваться на том, что легко измерить, а не на том, что действительно важно.

• 3.    Временные горизонты. Политический цикл обычно составляет 3-5 лет, тогда как многие социально-экономические эффекты (например, снижение хронических заболеваний через изменение образа жизни) проявляются за 10-15 лет. Чиновник, оцениваемый по годовым KPI, будет избегать долгосрочных инвестиций.

• 4.    Проблема вменения. Результат государственной программы почти никогда не зависит только от усилий органов власти. Снижение преступности может быть связано с улучшением экономической ситуации, а не с работой полиции. Но если полиции ставят цель «снизить преступность на 5%», то при благоприятной внешней конъюнктуре они получат бонус, хотя их вклад минимален, а при неблагоприятной – наказание, несмотря на эффективные действия.

Выходом из этих противоречий является не отказ от управления, ориентированного на результат, а его усложнение: использование комплексных систем показателей, включение качественных методов оценки (анализ кейсов, интервью), создание независимых органов проверки данных на корректность, соответствие заданным критериям, правилам и требованиям.

Главный вывод академических и прикладных исследований последних лет состоит в том, что «управление по результатам» (RBM) должно трансформироваться в «управление публичной ценностью» (PVM). Публичная ценность – это не только достигнутые показатели, но и легитимность процессов, доверие граждан, справедливость распределения благ, учет долгосрочных эффектов. С этой целью, по мнению И.В. Герсонской и В.А. Плотникова, «органы государственной власти и управления … должны уметь быстро осуществить процесс трансформации и менять курс экономической политики» [2]. Также важно создание системы, утверждает Т.Р. Тимкин, «обеспечивающей согласованность оперативного и стратегического планирования, адаптацию организационной структуры к решению комплексных задач» [9].

Для России можно предложить конкретные направления совершенствования концепции управления по результатам:

• 1.    Упрощение и приоритезация. Сократить количество обязательных показателей на порядок и сфокусироваться на 5-7 ключевых результатах, отражающих реальные изменения в жизни граждан. Остальные показатели должны носить справочный или внутриведомственный характер.

• 2.    Внедрение пилотных зон с реальной бюджетной корректировкой. Выбрать 2-3 министерства или региона, где финансирование на следующий год будет зависеть от достигнутых результатов по независимым оценкам. Это создаст рынок репутаций и позволит отточить модели связи финансирования и эффективности.

• 3.    Развитие независимого аудита результативности. Счетная палата РФ и региональные контрольносчетные органы должны сместить акцент с контроля финансовой дисциплины на оценку достижения социально-экономических эффектов. Для этого необходимо обучение методам программной оценки и использование рандомизированных контрольных испытаний в качестве метода оценки эффективности мер государственной политики там, где это этически допустимо.

• 4.    Внедрение механизмов обратной связи с гражданами. Управление по результатам не может быть полностью бюрократическим. Необходимо систематическое включение индексов удовлетворенности качеством услуг и инициативного бюджетирования, когда граждане сами определяют часть результатов и контролируют их достижение.

• 5.    Цифровая трансформация мониторинга на основе административных данных. Использование государственных информационных систем для автоматизированного сбора индикаторов (без ручного ввода, открытого для манипуляций). Это предполагает создание общенациональной инфраструктуры пространственных данных, единой системы социального обеспечения, цифровых профилей граждан и организаций.

• 6.    Изменение механизмов мотивации госслужащих. Бонусы и продвижение по службе должны определяться не только формальным выполнением KPI, но и результатами внешней оценки, вкладом в долгосрочные проекты и качеством внутриорганизационного обучения. Целесообразно внедрение карт результативности с сочетанием количественных и качественных составляющих.

Для руководителей государственных органов и проектных команд, стремящихся использовать управление, ориентированное на результат, можно также сформулировать ряд рекомендаций:

• 1)    нужен четкий ответ на вопрос: что изменится для гражданина, территории или бизнеса, если мы достигнем наших целей? Если ответ неочевиден – целесообразно пересмотреть цель;

• 2)    отделить «вход» от «результата». Показатель «освоено 90% бюджета» – это не результат, а соблюдение финансовой дисциплины. Результат – построенные дороги или вылеченные пациенты;

• 3)    необходим портфель индикаторов: количественные (сроки, объемы), качественные (соответствие стандарту), а также показатели процесса и эффекта;

• 4)    культура «безопасных ошибок». Если чиновник боится, что невыполнение показателя приведет к немедленному увольнению, он будет скрывать или искажать данные. Нужна среда, где данные мониторинга используются для обучения и корректировки, а не для наказания;

• 5)    автоматизация сбора данных, проверка соответствия процессов и систем установленным стандартам и целям, контроль выявления и подтверждения корректности отклонений;

• 6)    проведение регулярных «сессий по результатам» с повесткой: какие показатели вызывают сомнения, какие внешние факторы изменились, нужно ли скорректировать планы;

• 7)    инвестиции в повышение статистической и методологической грамотности сотрудников, отвечающих за планирование и оценку.

Эти рекомендации носят универсальный характер и проверены на опыте ряда министерств и ведомств в России (например, в ходе внедрения проектного управления в федеральных органах исполнительной власти последних лет).

Заключение

Концепция управления по результатам в системе государственного менеджмента представляет собой объективный ответ на запрос общества на эффективное, прозрачное и ответственное государство. Смена парадигмы с «освоили бюджет – сдали отчетность» на «добились результатов – получили признание» коренным образом преобразует суть государственного управления: акцент смещается с соблюдения формальных процедур и контроля за расходованием средств на реальные улучшения в жизни людей. Управление по результатам представляет собой комплексную многоаспектную модель, которая требует последовательного замыкания цикла «задачи – измерители – отслеживание – анализ – корректировка». На пути его эффективного внедрения возникают серьезные трудности: как измерить нематериальные эффекты, проблема причинно-следственной связи, различия во временных горизонтах, инертность бюрократической системы, а также угроза фальсификации данных.

Успех управления, ориентированного на результат, определяется не столько безупречностью формальных подходов, сколько особенностями институциональной среды, сложившейся управленческой культурой и наличием политической воли. Там, где такое управление остается формальной отчетной кампанией, оно дает лишь иллюзию эффективности. Там же, где управление по результатам превращается в инструмент обучения, обратной связи и адаптивного менеджмента, оно способно реально повысить качество государственных решений. Для России, стоящей на пороге новой волны административных реформ, связанных с цифровизацией, оптимизацией бюджетных расходов и повышением доверия к институтам, ключевой задачей является «очеловечивание» системы управления по результатам. Это означает отказ от избыточного числа показателей, развитие механизмов независимой верификации данных, увязку рейтингов ведомств с оценками граждан и, что самое важное, создание безопасного пространства для обсуждения неудач без страха административных санкций.

Перспективные направления дальнейших исследований включают: адаптацию методов машинного обучения для предиктивного мониторинга рисков недостижения результатов; разработку стандартов публичной ценности для отраслевых государственных программ; сравнение эффективности различных типов контрактных соглашений (индивидуальных и коллективных) в достижении целей государственного управления. В конечном счете, управление по результатам – это необходимый управленческий инструмент, позволяющий государству учиться на собственном опыте, отличать подлинные эффекты от видимости деятельности и быть подотчетным тем, кому оно служит. Внедрение этой концепции – долгий и неравномерный процесс, но альтернативой является лишь дальнейшее накопление бюрократического разрыва между формальной отчетностью и реальными потребностями общества.