Концессионные соглашения - как метод совершенствования управления муниципальной собственностью

При определении основных направлений и путей совершенствования управления муниципальным имуществом в Краснодарском крае в целом и на территории избранных муниципалитетов в частности, необходимо обратить внимание на зарубежный опыт управления муниципальной собственностью. Изучение существующих инструментов, методов и моделей управления объектами муниципальной собственности различного назначения в развитых зарубежных странах имеет большое значение для разработки комплекса мероприятий, направленных на совершенствование существующей системы управления муниципальной собственностью в Российской Федерации.

Несмотря на множество факторов, обуславливающих различия в построении моделей местного самоуправления (политический режим, национальные традиции, государственное устройство, административнотерриториальное деление и т.д.), местное самоуправление - неотъемлемый атрибут любого современного демократического общества. И система управления муниципальной собственностью в значительной степени зависит от существующей в стране модели организации власти на муниципальном уровне.

Согласно наиболее часто встречающейся в научной литературе классификации основных моделей организации местного самоуправления, основанной на отношениях между органами центральной власти и органами местного самоуправления, можно выделить англосаксонскую и континентальную модели, а также смешанную модель, представляющую собой сочетание разных черт англосаксонской и континентальной моделей.

Англосаксонская модель преимущественно распространена в странах с одноименной правовой системой: США, Канаде, Великобритании, Индии, Австралии, Новой Зеландии.

Основным принципом англосаксонской модели является самостоятельная деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов, не отнесенных к компетенции государства, в пределах предоставленных полномочий (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США полномочия органам местного самоуправления предоставляются штатами, т.е. на региональном уровне власти).

Среди основных черт англосаксонской модели местного самоуправления можно выделить: выборность органов местного самоуправления; высокий уровень автономии; отсутствие в муниципалитетах государственных представителей, осуществляющих контроль органов местного самоуправления (контроль осуществляется в первую очередь со стороны населения); отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня). Государственное регулирование органов местного самоуправления в рамках англосаксонской модели осуществляется, как правило, в косвенной форме (через государственные дотации; судебный контроль; принятие модельных законов и т.д.).

Континентальная модель организации местного самоуправления распространена в странах континентальной Европы (Италия, Франция, Бельгия, Испания), а также в большинстве государств Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

К ее основным чертам можно отнести: ограниченную автономию местного самоуправления; сочетание назначаемости и выборности в работе органов местного самоуправления, местных администраций; существование иерархии системы управления (местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с государственным уровнем власти); наличие в муниципалитетах государственных представителей, осуществляющих контроль органов местного самоуправления Для ряда стран, таких как Япония, Германия, Австрия, а также некоторых развивающихся и постсоциалистических стран характерны смешанные модели организации местного самоуправления, сочетающие в себе различные черты англосаксонской и континентальной моделей.

Степень автономии местного самоуправления, а также государственного участия в муниципальном управлении зависит от исторических, территориальных, демографических особенностей, присущих тому или иному государству, а также от особенностей правовых систем. Существование современной смешанной модели организации местного самоуправления является результатом постепенного сближения, развития и преобразования некогда весьма различных муниципальных систем.

Одним из основных движущих факторов совершенствования моделей местного самоуправления является стремление к наиболее оптимальному сочетанию в организации власти на местах местного самоуправления, с определенным уровнем самостоятельности в решении вопросов муниципального значения, и государственного управления, обеспечивающего через контроль органов местного самоуправления защиту и максимальную реализацию интересов населения муниципалитета.

Правовые, организационные, экономические и территориальные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его реализации определены Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Полномочия органов местного самоуправления, в том числе в сфере управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности, также определены указанным федеральным законом.

Органы местного самоуправления в Российской Федерации самостоятельно и под свою ответственность обеспечивают решение вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и местных особенностей территорий. Обязанностью органов государственной власти (федеральных и региональных) является оказание содействия населению в осуществлении их права на местное самоуправление, а также создание необходимых правовых, экономических и организационных условий для становления и совершенствования системы местного самоуправления в целом и деятельности по управлению муниципальной собственностью в частности.

Для совершенствования системы управления муниципальной собственностью в Краснодарском крае, мы предлагаем обратиться к механизму общественно-частного партнерства. Общественно-частное партнерство (Public-Private Partnership) представляет собой организационный и институциональный альянс между общественной властью и частным сектором в целях реализации социально значимых проектов в различных сферах деятельности: от осуществления научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ до предоставления общественных услуг населению. Партнерства широко применяются в качестве инструмента планирования на уровне муниципалитетов, а также источника регионального и городского социально-экономического развития.

По состоянию на начало 2017 г. в Российской Федерации прошли стадию принятия решения о реализации 2446 проектов, предусматривающих привлечение частных инвестиций на принципах государственно-частного партнерства.

Среди проектов государственно-частного партнерства, прошедших стадию принятия решения о реализации:

• -    федерального уровня - 17 проектов;

• -    регионального уровня - 238 проектов;

• -    муниципального уровня - 2191 проект.

В свою очередь, проектов общественно-частного партнерства, прошедших стадию коммерческого закрытия (подписания соглашений, договоров) - 2183, в рамках которых совокупные инвестиционные обязательства (обязательства по финансированию создания, строительства, реконструкции) публичной и частной стороны составляют - 2,040 трлн рублей, из них обязательства частных партнеров - 1,336 трлн рублей (65,4 %).

Анализируя опыт различных стран, можно сделать вывод, что одним из наиболее широко применяемых методов экономического и организационного обеспечения процессов развития и эффективного использования муниципального имущества является привлечение к финансированию и управлению объектами муниципальной собственности частного капитала на концессионной основе.

Концессионная деятельность осуществляется преимущественно в рамках партнерства государства и органов местного самоуправления, действующих в интересах общества, с одной стороны, и частного бизнеса - с другой, и оформляется в виде договора (соглашения) между указанными субъектами.

В настоящее время концессионные договоры между органами местного самоуправления и частным бизнесом в целях повышения эффективности управления объектами муниципальной собственности различного функционального назначения применяются более чем в ста странах мира, в том числе в Китае, Японии, Великобритании, США, Канаде, Италии, Франции, Германии, Бразилии, Республике Корея, Сингапуре, Малайзии, Польше, Венгрии и др.

Среди преимуществ концессионных соглашений можно выделить их долгосрочный и многоцелевой характер, что позволяет сторонам соглашения осуществлять стратегическое планирование своей деятельности, ориентированное на получение максимального эффекта (экономического или социального).

Стоит отметить, что потенциал использования общественно-частного партнерства на концессионной основе в Краснодарском крае достаточно высок, поскольку есть необходимость использования данной формы взаимоотношений общественной власти и частного бизнеса в секторе общественных услуг, в транспортной инфраструктуре, в сфере жилищнокоммунального хозяйства и т.д.

Как правило, инициатива установления партнерства с частным сектором исходит от органов местного самоуправления, представляющих интересы муниципального образования. Подобный интерес к взаимодействию с бизнесом в большинстве случаев вызван неспособностью партнерства между органами местного самоуправления и бизнесом именно концессионные соглашения исследователи выделяют как преобладающую и наиболее эффективную форму общественно-частного партнерства.

Среди основных направлений совершенствования процесса становления и развития концессионного механизма в Краснодарском крае можно выделить:

• -    разработку нормативных правовых актов на региональном и местном уровнях власти, направленных на развитие положений Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Эта законотворческая работа вполне по силам новому составу Законодательного собрания Краснодарского края;

• -    проведение анализа существующего законодательства, а также заключенных в отношении муниципальной собственности концессионных соглашений, с целью выявления возможных вариантов совершенствования существующей практики и формирования четких, оптимальных условий взаимоотношений между муниципалитетом и частным сектором, обеспечивающих в полной мере интересы обеих сторон;

• -    использование продуктивных инструментов зарубежной практики использования концессий (расширение сфер применений концессионных соглашений; обозначение в соглашениях помимо требуемых затрат желательных результатов, например, протяженности

автомагистралей, трубопроводов, подлежащих ремонту, желательного уровня удовлетворенности населения качеством оказываемых услуг и т. д);

• -    организацию процесса подготовки специалистов органов государственной власти и местного самоуправления Краснодарского края для совершенствования практики заключения концессионных соглашений.

Мы полагаем, что развитие общественно-частного партнерства в виде концессионных соглашений поможет в значительной степени повысить эффективность управления муниципальным имуществом в муниципалитетах Краснодарского края.

В качестве стратегических приоритетов тут можно определить транспортную отрасль, а примером – МУП КТТУ.