Концессизация - новый механизм обеспечения развития угольной отрасли России

Угольная промышленность России на протяжении длительного периода является базовой отраслью для социального обеспечения людей. Её роль неоспорима как в механизме обеспечения устойчивости баланса на рынке топливно-энергетических услуг, так и в формировании внешнеэкономических балансов Российской экономики [1]. Поэтому и сами механизмы поступательного развития экономики во многом предопределяются устойчивостью угольной отрасли. Примером тому явилась первая на этапе рыночных реформ (по сути и первая крупномасштабная инновационная программа) грамотно реализованная реструктуризация угольной промышленности.

Своими новациями и результативностью заложен устойчивый ресурсный базис для развития отраслей хозяйствования и социальной сферы. Такой базис важен для реализации реальной политики по условиям программы масштабных инновационных преобразований в стране на принципах эффективного использования природно-ресурсного потенциала с обеспечением экологической безопасности [2].

На наш взгляд, именно результативность реструктуризации в её инновационной компоненте (структурной перестройке) позволила обоснованно наметить новые стратегические ориентиров развития именно угольной отрасли в рамках правительственной программы «Энергетическая стратегия развития России на период до 2030 года». Реализация стратегии предусматривается в формате трех прогнозных гипотез социально-экономического развития страны: рубежный этап 1-й -2013-2015 г.г.; 2-ой - 2020-2022 и 3-й - в период до 2030 годы. При этом первый этап связан с преодолением кризисных явлений в экономике и энергетике, 2-й - с общим повышением эффективности экономики и энергетики, а 3-й этап с высокоэффективным использованием традиционных энергоресурсов [3].

В ходе реализации стратегии предполагается существенное увеличение объема добычи угля (до 890 млн. т), в том числе коксующегося угля (до 154 млн. т и энергетического (до 736 млн. т). [4]. Значительная часть добытого угля идет на экспорт в зарубежные страны, а процент внутреннего производства недостаточен. То есть существует актуальная задача изыскания эффективных механизмов обеспечения развития угледобычи, исходя из особенностей состояния и перспектив вовлечения в оборот ресурсно-сырьевой базы. Данные по возможному увеличению объема добычи угля представлены в табл.1.

Структура ресурсного потенциала

Таблица 1

Угольные бассейны и месторождения по регионам России	Объемы добычи угля до 2030 г. млн.т.
Кузнецкий бассейн	291
Канско-Ачинский бассейн	340
Месторождения Восточной Сибири, в том числе:	103
Республика Тыва	13
Иркутская область	47
Читинская область	16
Республика Хакасия	15
Республика Бурятия	14
Месторождения Дальнего Востока, в том числе:	100
Республика Саха (Якутия)	48
Амурская область	25
Приморский край	15
Сахалинская область	10
Подмосковный бассейн	5
Уральский регион	6,2

При достаточном ресурсном потенциале, рыночные перспективы в новых экономических условиях и состоятельность прогнозируемых к достижению показателей во многом предопределяться перспективной идеей обеспечения результативного развития. То есть, на наш взгляд простое увеличение добычи угля не явится достаточным условием для перехода на совершенно новую (как того требуется в государстве) инновационную ступень обеспечения экономики и социальноэкономического развития страны.

Принципиально конструктивный вектор для целевой модели развития отрасли на наш взгляд определен в статье [3, с.11], «…основой дальнейшего развития отрасли должен быть баланс интересов и ответственности государства и бизнеса».

В результате изучения теоретических наработок, практического отечественного и зарубежного опыта организации экономического развития было сделано заключение: для обеспечения балансов интересов в рамках инновационного механизма подходящим является формат концессизации угольной отрасли России.

Краткая историческая информация о концессионных отношениях.

Россия имеет свою историю концессионной практики. В Советской России (период НЭПА) концессии широко использовались во многих отраслях экономики. Приоритетными явились обрабатывающая, добывающая отрасли и сельское хозяйство. По количеству концессий и вложенному капиталу добывающая отрасль (в том числе и угольная) занимала 2 место (14 концессий, 28 млн. руб.). Потенциал концессионных соглашений в экономике современной России оценивается как более высокий, чем в экономике других стран. Расчётно, на основе концессий полезных ископаемых (нефти, газа, угля, но и лесных, сельхозугодий и водных ресурсов) Россия способна освоить производственные технологии оценочной стоимостью 7-8 трлн. долл. [5].

Концессионное соглашение строится в форме отношений, предусматривающей обеспечение рационального использования природных богатств. Применительно к практике добычи угля в России такое обеспечение возможно через формат международных стандартов о ресурсосбережении, а также отечественных норм в формате наилучших существующих технологий (НСТ). Последний формат предусмотрен ФЗ «Об охране окружающей среды». Идея реализации такого формата может рассматриваться как вполне достаточная по технико-технологическим основаниям и необходимая для обеспечения инвестиционной компоненты концессионного проекта. Оба из указанных основания могут составить базу для концессизации угольного отрасли с эффектом позитивного воздействия на экономику не только страны, но и регионов мира через сотрудничество в сфере энергетической безопасности государств. Таким образом, возможно решение двуединой задачи: укрепления позиции угольного сектора вне нашей страны за счет зарубежного финансовоинвестиционного потенциала, а также становления в России конкурентоспособного рынка новаций технологического профиля в формате НСТ для развития угольного производства в целях внутреннего потребления номенклатуры его продукции.

Перспективы развития концессионных механизмов для угольной отрасли России

В 1994 г. началась масштабная реструктуризация угольной промышленности в России. В 2010 г. она «условно» завершена. К настоящему моменту во всех угледобывающих регионах страны состоялась техническая ликвидация нерентабельных предприятий и ведутся активные работы по устранению ранее накопленного техногенеза. Несмотря на эффективные и практически безошибочные меры по локализации, нейтрализации вредных техногенных веществ, а также утилизации отходов, масштабы антропогенных изменений и уровень сложности задач оказались настолько велики, что сохраняются риски техногенно опасных проявлений в среде жизнедеятельности людей угольных регионов. Сформировавшиеся техногенные нагрузки в силу динамических трансформаций при угледобыче, значительное количество отвалов (террикоников) на ограниченных территориях обуславливают источник дальнейшей деградации нарушенных земель. При этом ситуация может осложняться по условиям проявления в районе шахт «вторичных техногенных факторов».

На реализацию экологически значимых проектов в период 1993 -2010 гг. был использован значительный объем государственных финансовых средств. Так на рекультивацию земель и ликвидацию негативных экологических последствий ликвидации шахт и разрезов израсходовано более 11 млрд. руб., на проведение экологического мониторинга - 3,0 млрд. руб. и на эксплуатацию природоохранных объектов - более 1,070 млрд. руб. [6].

По состоянию на начало 2010 г. разработаны, прошли экспертизу и утверждены 1369 рабочих проекта, в том числе в 2009 г. -63. В стадии разработки и корректировки находятся 146 рабочих проектов, подготовлены технические задания на разработку и корректировку 42 рабочих проектов. То есть предполагаются значительные затраты в ближайшие годы, определяющие финансовую нагрузку на государственный бюджет [7, 8].

В рамках идеи концессизации посредством концессионных соглашений возможно обеспечить решение двуединой задачи-экологической (путем вовлечения в оборот вторичных техногенных отходов угольного хозяйства) и экономической (путём вовлечения в оборот частного капитала на реализацию концессионных программ). Такая новация в эколого-экономической сфере позволит государству:

• - уменьшить свою долю в затратах на содержание, эксплуатацию, ремонт природоохранных объектов, санацию территорию и другие непроизводительные расходы по условиям передачи объектов (ресурсов) в пользование концессионеру;

• -    решить вопрос о юридической принадлежности объектов тому или иному лицу (т.к. концессионные соглашения устанавливают достаточно жесткие, долгосрочные, юридически оформленные отношения между концендентом и концессионером);

• - интегрировать наилучшие доступные технологии в различные технологически обусловленные области деятельности (от эффективных способов рационального природопользования при добыче угля, до комплексной очистки шахтных вод и переработки отходов с получением номенклатуры товарной продукции);

• - привлечь частный капитал, в том числе иностранный, без потери стратегического контроля над важными системами и объектами страны.

В качестве важного нормативно-правового задела для разработки и внедрения методологии концессизации в угольной отрасли можно рассматривать ФЗ «О концессионных соглашениях» № 115 [9]. Согласно закону, по  концессионному соглашению одна сторона (концессионер)

обязуется за свой счет создавать (или) реконструировать определенное имущество, право собственности, на которое принадлежит или будет принадлежать второй стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием объекта концессионного соглашения. Концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Очевидно, что концедентом будет являться государство, а концессионером - частное лицо (организация). Основными объектами концессионного соглашения (применительно к угольной отрасли хозяйствования) могут быть:

• -    системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства;

• -    объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабждения, водоотведения,

• -    системы очистки сточных вод;

• -    ресурсы для переработки и утилизации (захоронения) твердых бытовых и промышленных отходов и т.д.

Для обеспечения эффективного отбора концессионеров предполагается конкурсная система на заключение концессионного соглашения в зависимости от специализации деятельности концессионера , а также требуемых результатов со стороны концедента (государство) по условиям конкретного объекта.

Схематический механизм, отражающий перспективу концессизации (по условиям угольной отрасли) с представительством государства и бизнес структур представлен на рис. 1 (по материалам из Интернета с добавлением).

Государственные гарантии

Прямой договор

Рис. 1. Механизм концессизации (применительно к угольной отрасли России)

Краткие выводы.

• 1.    Как свидетельствуют факты истории, концессия в России имеет перспективу с учетом принятия закона о концессионных соглашениях.

• 2.    Концессионные отношения могут способствовать повышению эффективности управления государственной собственность в угольной отрасли, и, в частности, по условиям реализации экологически значимых проектов на завершающем этапе реструктуризации.

• 3.    Возможен выбор рационального варианта концессионных отношений, позволяющих обеспечить одновременное решение техникоэкологических и экономических задач посредством новаций и внедрения наилучших доступных технологий.