Конкретизация сущности территориального планирования в городских округах

Издавна людьми подготавливались и реализовывались различные территориальные решения, связанные с организацией пространств государства, областей, краев и городов. Однако в качестве сложной организованной совместной деятельности органов власти и специалистов различных областей знаний территориальное планирование существует около века.

Современные тенденции складываются таким образом, что все большее значение приобретает пространство, территория. Они являются ключевым фактором в развитии страны, региона, муниципального образования. В связи с этим особенно важно уделять пристальное внимание территориальному планированию.

На сегодняшний день существует несколько вариантов определения понятия «территориальное планирование». Представим их в таблице 1.

Таблица 1. Определение понятия «территориальное планирование» [1; 2, с. 8]

Территориальное планирование (в науке) – это:	теория и практика наиболее рациональной организации территории и размещения в ее пределах производственных предприятий, коммуникаций и мест расселения с комплексным учетом его географических, экономических, архитектурно-строительных и инженерно-строительных факторов и условий
	процесс проектирования, разработки схемы (проекта) территорий разного пространственно-временного ранга
	развивающаяся область знаний, включающая методологические и методические основы территориального планирования
Территориальное планирование (в законодательстве) – это	планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения

Таким образом, территориальное планирование в науке рассматривается гораздо шире, чем в законодательстве. Однако вне зависимости от подходов, сущность территориального планирования сводится к тому, что оно представляет собой деятельность по учету пространственных территориальных закономерностей размеще- ния природных, социальных и экономических явлений и их взаимодействий.

Основы территориального планирования в России закрепляются Градостроительным кодексом РФ. Территориальное планирование, согласно кодексу, осуществляется на нескольких уровнях. Данный процесс можно представить рисунком 1.

Рис. 1. Территориальное планирование в России [1]

Таким образом, территориальное планирование, осуществляемое на разных уровнях, взаимоувязано.

Рассмотрим территориальное планирование в городских округах, поскольку они являются важными составляющими в системе планирования развития территорий как на уровне местного самоуправления, так и на региональном и федеральном уровнях.

В законодательстве и научной литературе нет четкого определения территориального планирования в городских округах. Однако это определение выводится из понятия территориального планирования. Существуют различные подходы к его интерпретации, которые можно отнести и к территориальному планированию в городских округах в частности. Некоторые из имеющихся подходов представлены в рисунке 2.

Рис. 2. Подходы к определению территориального планирования в городских округах [3, с. 249-252]

Основываясь на приведенных определениях, можно сделать вывод, что территориальное планирование в целом призва- но конкретизировать на местности существующие прогнозы, программы и планы развития, дополняя и обогащая их, осу- ществляя «привязку» к конкретной территории с учетом ее географических, социальных и иных особенностей.

Между тем в законодательстве и научной литературе в понятие территориального планирования вкладывают понятие градостроительного зонирования и проектировки территории. Но на наш взгляд, следует строго разграничивать данные понятия.

В определении градостроительной деятельности Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) наряду с территориальным планированием, перечисляет мероприятия по градостроительному зонированию и планировке территории: «Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки террито-рии…сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий» (п. 1) ст. 1 ГрК РФ).

То есть кодекс разграничивает данные понятия. Но это не означает, что они не взаимосвязаны. Они тесно связаны друг с другом, поэтому в целях лучшего представления о том, что такое территориальное планирование, целесообразно рассмотреть определения и взаимосвязи данных процессов, а также связанные с ними нормативные акты через рисунок 3, представленный на следующей странице.

В дополнение к рисунку стоит отметить принципиальные отличия территориального планирования от градостроительного зонирования [4]:

• 1)    Территориальное планирование - это деятельность, связанная с определением долгосрочных целей, в то время как градостроительное зонирование направлено на текущее, тактическое регулирование.

• 2)    Документы территориального планирования отражают видение будущего развития территории, а то время как документы градостроительного зонирования отображают текущее состояние территории.

• 3)    Устанавливаемые генеральным планом функциональные зоны не устанавливают правовой режим земельных участков, в то время как установление территориальных зон влечет за собой правовые последствия.

Территориальное планиро-

Планировка территории

вание

Осуществляется путем

Это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Принципиальные понятия:

• •    функциональные зоны

• •    планируемое    размещение

объектов      капитального строительства

На основании документации по

Градостроительное зонирование

Это зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов

Принципиальные понятия:

Деятельность по осуществлению в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования генеральными планами городских округов функциональных зон.

•

1) Должны соот- функциональные зоны -зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение

2) Входят в со-

став, конкретизируют

•

территориальные зоны установление градостроительных регламентов

территориальные зоны

-

зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и

установлены

градострои-

тельные регламенты

правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов власти, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Создает условия

Путем разработки

Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, а также расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения и др.

Рис. 3. Взаимосвязь территориального планирования с градостроительным зонированием и планировкой территории [1]

Однако в законодательстве до сих пор существуют некоторые неопределенности, на которые обращают внимание различные ученые в сфере земельного права.

Так, Н.В. Кичигин, Н.А. Андрианов [5]

выделяют следующие спорные моменты:

• 1)    Вопросы о соотношении правил землепользования и застройки (далее – ПЗЗ) и генерального плана: с одной стороны, ч. 3 ст. 31 ГрК РФ гласит, что при подготовке ПЗЗ должны лишь учитываться положения генерального плана. С другой стороны, ч. 9 ст. 31 устанавливает, что проект ПЗЗ

должен проверяться на соответствие генеральному плану. В этой связи существует неопределенность: должны ли ПЗЗ лишь которых некоторые из вышеизложенных проблем становятся разрешаемыми.

• 1)    По одному из дел суда Уральского округа было принято решение, суть которого сводится к тому, что ПЗЗ должны со-

• ответствовать, а не только лишь учитывать положения генерального плана.

• 2)    Арбитражный суд Самарской области от 19.10.2009 по делу № А55-7571/2009 постановил, что территориальные зоны, устанавливаемые на карте градостроительного зонирования в ПЗЗ, должны соответствовать функционально-

• му назначению территории, установленному в генеральном плане.

Таким образом, вопрос о соотношении учитывать или полностью соответствовать территориального планирования, градо- генеральному плану.

• 2)    В законодательстве перечислены виды территориальных зон, но не закреплены виды и состав функциональных зон,

строительного зонирования и планировке территории становится, на наш взгляд, очевидным. Так, территориальное планирование в городских округах имеет страте- что может привести к коллизиям на мест- гическую направленность, в то время как ном уровне.

• 3)    Закон прямо не определяет, что функциональные зоны состоят из территориальных зон и подзон, что наряду с выделенной проблемой п.1 влечет за собой судебные разбирательства и неопределенность в территориальном планировании.

Вместе с тем ученым, кандидатом юридических наук, Борисовым А.А. выделяется ряд судебных практик, на основании градостроительное зонирование – тактическую, оно же не должно противоречить положениям документов территориального планирования. Планировка территории – это исключительно практическая деятельность, направленная на определение объектов застройки, заключением договором с соответствующими организациями по развитию определенного участка территории.