Конституционно-правовой статус парламентов Казахстана, Узбекистана, Таджикистана (сравнительный аспект)

В современном обществе огромное значение имеет парламент. Он выражает интересы различных политических групп и выступает ареной для поиска компромиссов. Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо сложнее. Деятельность парламентов в современных государствах, закрепление их конституционно-правового статуса являются одними из наиболее важных теоретических и практических вопросов современного конституционного права. При этом особый интерес вызывает формирование и функционирование парламентов в государствах, относительно недавно вступивших на путь построения современного конституционализма.

На протяжении последних лет в республиках Центральной Азии происходит активное становление и реформирование системы органов государственной власти, формы их взаимоотношений и деятельности. Система государственной власти в центральноазиатских республиках основывается на таких основополагающих принципах общественного устройства, как принцип разделения властей и принцип народовластия и правового государства. Согласно принципу разделения властей, для того чтобы одна ветвь власти не смогла посягнуть на прерогативы другой, пределы компетенции каждой из ветвей детально расписываются и закрепляются законодательно. Так создается система сдержек и противовесов, не позволяющая ни одной из ветвей власти узурпировать всю полноту власти в стране. Правовое государство основано на верховенстве закона, выражающего и воплощающего его общеобязательную волю [6]. Особое место в практике государственного строительства в этих республиках уделяется задачам, связанным с развитием парламентаризма.

Длительный исторический и политический опыт существования республик Центральной Азии в рамках единого союзного государства – СССР показывает, что доминирующее положение в системе органов государственной власти занимали представительные органы власти, сосредоточившие в себе законодательные, исполнительные и контрольные функции. В связи с включением принципа разделения властей в число основ конституционного строя центральноазиатских республик после приобретения ими независимости особую актуальность в этих государствах приобрела проблема конституционно-правового статуса нового политико-правового института – парламента, его положения в системе органов го- сударственной власти, статуса палат парламента, системы их взаимоотношений.

Существующий опыт функционирования парламентов республик Центральной Азии показал, что поиск наиболее эффективной модели организации и функционирования государственной власти продолжается. В процессе перестройки государственного аппарата в период с 1991 года и по настоящее время именно представительные органы власти подвергались наибольшим изменениям. Это подтверждается многочисленными изменениями, вносимыми в конституции молодых республик в части, касающейся организации и деятельности их представительных органов государственной власти. Существенный интерес вызывает конституционно-правовой опыт парламентаризма в таких республиках, как Казахстан, Таджикистан и Узбекистан, являющихся наиболее выразительными и показательными в этом смысле государствами Центральной Азии [11].

Качественными характеристиками, без которых парламентаризм как система не может состояться, являются: 1) сформированный, структурированный и реально работающий коллегиальный представительный орган государственной власти – парламент; 2) юридически оформленный правовой статус депутата парламента; 3) разделение и сбалансированность полномочий всех ветвей власти, наличие системы взаимных сдержек и противовесов; 4) высокий уровень правовой культуры общества и правового сознания каждого субъекта политико-правовых отношений. Уровень развития парламентаризма в современном государстве зависит в значительной мере от того, в какой степени и каким образом реализуются перечисленные выше качественные характеристики парламентаризма [8, с. 409]. При этом политические системы Казахстана, Таджикистана и Узбекистана имеют общую черту и особенности, связанные с партийной системой. Общей чертой является представленность в парламентах нескольких политических партий, в том числе оппозиционных. Особенности проявляются в том, что в Таджикистане и Казахстане имеет место наличие в нижней палате парламента большинства у одной политической партии [4, с. 92–106], в то время как в Узбекистане [5, с. 6–9] парламентское большинство образовано двумя партиями.

Условия, в которых принимались конституции Казахстана, Таджикистана и Узбекистана, а также объем содержащегося в них конституционного регулирования неодинаковы, обусловлены национальными, культурными, историческими традициями, общественно-политическими со- бытиями в этих государствах. Так, Конституция Узбекистана 8 декабря 1992 года принималась на фоне общей социально-экономической разрухи, в условиях сильных исламистских выступлений; Конституция Казахстана 28 января 1993 года была принята в условиях острейшего политического кризиса, политического противостояния высших органов государственной власти; принятие Конституции Таджикистана 6 ноября 1994 года проходило в период наступившего согласия после кровопролитной гражданской войны [9, с. 242].

К общим чертам конституций Казахстана, Таджикистана и Узбекистана, влияющим на развитие парламентаризма в исследуемых республиках, следует отнести:

• 1)    конституционное закрепление принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; правового статуса парламентов и парламентариев;

• 2)    конституционное закрепление принципа политического плюрализма: многообразие демократических, политических институтов, идеологий и мнений; наличие политических партий, религиозных и иных общественных объединений и социальных групп;

• 3)    продолжение процесса конституционных реформ, осуществляемых двумя путями. Первый – внесение существенных изменений и дополнений в действующую Конституцию. Этот процесс, начавшись в 1990 году в связи с обновлением избирательной системы и порядка формирования органов государственной власти, учреждением постов президентов республик, совершенствованием структуры законодательной власти, продолжается. Второй путь – подготовка проектов новых конституций.

Казахстан избрал второй путь обновления Конституции, а Таджикистан и Узбекистан пошли по первому пути.

Среди факторов, способствующих введению двухпалатных парламентских систем в исследуемых государствах, можно выделить полиэтнический характер населения, а также наличие в составе государств национально-территориальных и автономных образований; при этом верхняя палата формируется как орган представительства населения, проживающего в пределах территориальных единиц [7, с. 54]. Таджикистан имеет в своем составе Горно-Бадахшанской автономную область, а Узбекистан – Республику Каракалпак-стан, представители которых входят в состав верхних палат парламентов. Казахстан представляет собой по государственному устройству унитарное государство без автономных образований, одна- ко на территории государства проживают свыше 130 этносов. Также на создание двухпалатных парламентов в Казахстане, Таджикистане и Узбекистане повлияло наличие сильной президентской власти, использующей противоречия между палатами парламента для укрепления своих властных полномочий.

Анализ избирательного законодательства республик показывает, что верхние палаты парламентов Казахстана, Таджикистана и Узбекистана являются палатами территориального представительства, формируются смешанным образом путем: 1) избрания депутатов от территориальных образований республик; 2) назначения депутатов президентами соответствующих республик; 3) по должности (Таджикистан, Узбекистан).

Конституционно-правовое регулирование деятельности палат парламентов Казахстана, Таджикистана и Узбекистана при его общей одинаковой направленности имеет свою специфику. Внутренняя структура и организация работы парламентов республик определяется их конституциями и регламентами, принятие регламентов предусматривается конституциями либо непосредственно вытекает из их содержания. В Казахстане, в Таджикистане и в Узбекистане каждая из палат парламента принимает регламент своей деятельности и иные решения по вопросам, связанным с организацией и внутренним распорядком, при этом в Конституции Узбекистана [2] закреплено, что принятие решений по таким вопросам является исключительным полномочием каждой из палат парламента. В Таджикистане конституционно закреплено положение, согласно которому, помимо регламента, организация и деятельность Маджлиси Оли определяется конституционным законом. Общим для регламентов палат парламентов исследуемых республик является предмет правового регулирования регламентами, который составляют не только вопросы, связанные с организационной деятельностью и внутренним распорядком работы палат парламентов, но и нормативное закрепление законодательного процесса, права и обязанности субъектов законотворчества.

Парламент Казахстана может быть отнесен к парламентам с абсолютно ограниченной компетенцией. Такой вывод позволяет сделать анализ части 3 статьи 61 Конституции [1], которая содержит закрытый перечень вопросов, устанавливаемых законами. Парламенты Таджикистана и Узбекистана относятся к парламентам с относительно ограниченной компетенцией. Такой вывод сделан на основании конституционно закрепленных норм, которые не устанавливают четкий пе- речень вопросов, по которым могут приниматься законы. Учредительную компетенцию парламента Казахстана составляют полномочия по внесению изменений в Конституцию.

В Узбекистане принятие Конституции, внесение в нее изменений и дополнений, принятие конституционных законов, внесение в них изменений и дополнений относятся к совместному ведению Законодательной палаты и Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан. Все перечисленное составляет учредительную функцию парламента Узбекистана. Изменения и дополнения в Конституцию Таджикистана вносятся путем проведения всенародного референдума, назначаемого Президентом или Маджлиси намояндагон при поддержке не менее двух третей от общего числа депутатов.

Отличительной особенностью законодательного процесса в Казахстане является выполнение Сенатом функций Парламента Республики по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий; а также возможность двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года. Спецификой Таджикистана является вынесение на всенародное обсуждение проектов законов и других важных государственных и общественных вопросов.

Под правовым статусом депутатов в Казахстане, Таджикистане [3] и Узбекистане понимается определяемое совокупностью конституционноправовых норм правовое положение депутатов парламентов. Правовой статус депутатов парламента в Казахстане предполагает наличие свободного мандата депутата, сроки его действия, внутрипарламентские полномочия депутатов, гарантии их деятельности, а также вопросы партийной подконтрольности депутатов и их ответственности; в Таджикистане дополнительно предусматриваются внешние (работа с избирателями в избирательных округах) полномочия депутатов; в Узбекистане, в отличие от Таджикистана, закрепляется императивный мандат депутата [10, с. 115].

В заключение стоит подчеркнуть, что, несмотря на многочисленные различия, во всех республиках закрепляется принцип политического плюрализма и принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, присутствуют политические партии, религиозные и иные общественные объединения и социальные группы, а также продолжается процесс конституционных реформ.