Конституционно-правовой статус уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: теоретико-правовые вопросы

Понятие "конституционно-правовой статус" достаточно сложное и многообразное. Одно из определений правового статуса дано в Большом юридическом словаре под редакцией А.Я. Сухарева и В. Е. Крутских: "...установленное общепризнанными мерками права состояние субъектов, совокупность их прав и обязанностей"1. Схожее по смысловой нагрузке определение содержится в Юридической энциклопедии под редакцией М. Ю. Тихомирова, в которой понятие "статус" трактуется как правовое состояние (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей)2.

Обратимся к мнению различных ученых. Так, С.А. Авакьян считает, что под статусом необходимо понимать "оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия"3.

А.Н. Лебедев указывает, что под статусом субъекта права следует понимать правовое положение субъекта права по отношению к другим субъектам права, с которыми он потенциально может вступать в правоотношения. Содержанием правового статуса является совокупность прав и обязанностей субъекта права, которые он может потенциально приобретать, вступая в возможные правоотношения4.

По мнению М.Ю. Шамрина, статус - это совокупность прав, обязанностей, функций, целей и принципов деятельности, ответственности за принятие решений и неисполнение полномочий5.

И.В. Мухачев отмечает, что в юридической литературе правовой статус изначально рассматривался как сложное явление, которое выходило за рамки системы юридических прав и обязанностей и включало в себя различную совокупность структурных элементов - правоспособность, дееспособность, деликтоспособность (ответственность), гарантии реализации прав и свобод и т.д.6

Исходя из вышеизложенного можно определить, что конституционноправовой статус Уполномоченного по правам человека– это комплексная правовая категория, содержание которой определяется через системную совокупность прав, свобод, обязанностей и ответственности, адресованных государственному Конституцией Российской Федерации, международными правовыми актами, федеральными конституционными и федеральными законами Российской Федерации, а также надлежаще обеспеченных соответствующими гарантиями.

В действующем законодательстве отсутствует четкое определение понятия Уполномоченного по правам человека.

Конституционный Суд РФ в Определении Конституционного Суда РФ от 21.12.2004 № 437-О определяет Уполномоченного по правам человека в РФ как конституционный орган, учрежденный в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При этом он не управомочен на вынесение государственно-властных решений, его деятельность не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод (ст. 3 Закона об Уполномоченном).7

Несколько похожее определение Уполномоченному по правам человека дает и Верховный Суд РФ. В частности, Верховный Суд РФ, руководствуясь Закона об Уполномоченном, заключает, что Уполномоченный по правам человека в РФ и его рабочий аппарат являются государственным органом, учрежденным в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам8.

Позиции высших судов РФ корреспондируют с правовой линией Европейского суда по правам человека, который отмечает, что институт Уполномоченного по правам человека является альтернативным вариантом восстановления справедливости нарушенного права со стороны государственного или судебного органа гражданина. Целью института Уполномоченного по правам человека является независимое официальное расследование, которое проводится от имени жалующегося лица. Данный институт обычно занимается административными нарушениями государственных органов. Их расследования могут характеризоваться меньшим участием жалующегося лица в процессе и меньшей прозрачностью, чем в случае судебного разбирательства. Как правило, такое расследование завершается не вынесением постановления и применением формальных средств правовой защиты, а докладом (рекомендацией или заключением) по исправлению рассмотренных вопросов.9

По мнению некоторых исследователей, критерием отличия органов государственной власти от государственных органов должно является то обстоятельство, что последние не обладают государственно-властными полномочиями10, под которыми понимается "возможность регулирования общественных отношений, издания общеобязательных нормативных правовых актов"11. Помимо властных полномочий орган государственной власти наделен определенной компетенцией и необходимыми средствами для осуществления задач, стоящих перед государством на конкретном участке государственного руководства обществом.12

Присоединяясь к мнению К.В. Черкасова, отметим, что государственный орган характеризуется такими признаками как: учреждается государством; является автономной, обособленной частью аппарата государства; осуществляет государственные функции и реализует публичный интерес для достижения социально-значимых целей; действует от имени государства и в то же время от своего имени; обладает собственной компетенцией; несет ответственность перед государством за свою деятельность; подчинен вышестоящим государственным органам; его формирование (преобразование, ликвидация), положение, структура и деятельность регламентированы правом13.

Государственные органы образуют государственный аппарат, то есть единое организационное целое, объединенное общностью целей, задач, процессов их деятельности по осуществлению государственных функций14.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является независимым органом, что нашло свое отражение в ст. 2 Законе об Уполномоченном, в соответствии с которой Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Вопрос о месте Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в системе разделения властей и, как следствие, правовой связи российского омбудсмена с Федеральным Собранием Российской Федерации неоднократно приковывал к себе внимание ученых-конституционалистов. Обобщая точки зрения ученых о роли Уполномоченного в реализации парламентского контроля, можно выделить два основных подхода.

Первый - когда Уполномоченный не рассматривается как элемент парламентского контроля и определяется как государственный орган (должностное лицо), наделенный особым контрольным статусом, который не входит ни в одну из трех властей15 или рассматривается как орган контрольной власти16.

Согласно второму подходу Уполномоченный входит в систему парламентского контроля. Однако в теории конституционного права различаются мнения о его роли в этой системе. Уполномоченный рассматривается как: подотчетный Федеральному Собранию субъект17 (орган)18    парламентского    контроля;    орган,    осуществляющий опосредованный (косвенный) парламентский контроль19; представитель Федерального  Собрания20;  элемент парламентского контроля, не обладающий признаками его субъекта21.

Принятый в 2013 г. Федеральный закон "О парламентском контроле" не поставил точки в вышеуказанной дискуссии. С одной стороны, в п. 13 ч. 1 ст. 5 Закона осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации закреплено в качестве формы парламентского контроля. С другой стороны, трудно отнести взаимодействие к контрольной деятельности Уполномоченного как таковой.

Уполномоченный по правам человека не обладает государственновластными полномочиями и его акты носят рекомендательный характер. В своем исследовании К.М. Амосов дает следующее понятие актам Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - это официальные письменные документы, принятые Уполномоченными как компетентным субъектом для решения стоящих перед ними задач, содержащие рекомендации по восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию законодательства в области прав и свобод человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права22.

В своей деятельности Уполномоченный по правам человека применяется специальные методы расследования и принятия решений, закрепленные в нормативных актах, такие как получение информации, объяснений у чиновников, доступу к документации и служебные помещения органа власти, а также восстановление законности и нарушенных прав граждан путем рекомендаций, убеждений, критики, придания публичной огласке результатов расследования.

Использование данных методов позволяет говорить об особом месте Уполномоченного по правам человека.

Таким образом, юридическая природа института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации позволяет говорить о нем как о контрольном правозащитном органе по обеспечению прав и свобод человека, имеющем широкую компетенцию и специфические полномочия рекомендательно-восстановительного характера.

Важным условием эффективности деятельности Уполномоченного по правам человека выступает необходимость обеспечения его функциональной и организационной независимости.